综合减灾基本法立法要义/朱勋克
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综合减灾基本法立法要义
朱 勋 克
内容提要 加强灾害研究，提高灾害管理水平，提升我国的综合减灾能力是社会主义现代化建设事业的重要内容。我国当前的减灾工作并未使灾害损失从根本上得到有效控制。究其原因，除不断出现新的灾种以及经济的发展，加大灾害的脆弱性，增加易损性外，综合减灾工作不到位，力度不够大是主要原因，而其中以减灾工作缺乏由国家强制力保证实施的、行之有效的制度规则为关键。当务之急就是要制定减灾领域的“宪法”——《减轻自然灾害基本法》，依法减灾。
关键词 减轻自然灾害 立法
减灾即是减轻灾害损失和不利影响。综合减灾包括以下几层含义：一是减灾贯穿于灾前预防、灾中救助和灾后的恢复重建全过程；二是减灾包括各灾种的减灾；三是减灾有实体机构实行综合统一的组织管理，有完善、畅通的灾害信息共享机制和灾情评估及辅助决策系统。减灾立法就是要以法律规范的形式，把这一综合灾害管理系统固定化、制度化，赋予其权威性和强制性。我国减灾法制建设相对落后。到目前为止，尚无一部全国人大或全国人大常委会制定颁布的综合减灾的基本法律，也无国务院制定颁布的综合减灾行政法规。相关部门颁布了一些单灾种减灾法律法规，为制定《减轻自然灾害基本法》积累了经验，创造了条件，但是，这些法律法规因其内容和实施上的不足和矛盾，并不能满足综合减灾有效的制度需求，达不到综合减灾的目的。
早在1989年，时任国务院副总理、中国国际减灾十年委员会主任的田纪云同志指出，一定要走依法救灾的道路。1998 年国务院公布的《中华人民共和国减灾规划（1998——2010年）》（以下称《减灾规划》）明确提出，“加强减灾法制建设，积极开展减灾立法的研究工作，健全和完善减灾法律法规体系，使减灾工作进一步规范化和制度化”是“减灾工作的主要措施”、重要行动之一。为此，制定《减轻自然灾害基本法》，明确其作为我国减灾法制建设和减灾法律体系中的基本法的战略地位，是新世纪减灾工作的首要任务之一，对实现依法减灾，最大可能减少灾害造成的损失和不利影响，推动国民经济和社会的可持续发展具有十分重要的意义。
一 法治社会必须依法减灾。
制定《减轻自然灾害基本法》，完善减灾法律法规体系，实现依法减灾是依法治国、依法行政方略在减灾工作中的具体体现。减灾工作是国家实施行政管理活动，进行社会主义建设的内容之一，是保障人民群众生命财产安全，维护社会稳定，促进经济发展的重要举措。因此，依照《宪法》和《立法法》的规定，加快制定我国的综合性减灾的基本法，完善减灾法律法规体系，使灾害预防、灾中救助和灾后恢复重建都有法律依据，切实维护灾民的合法权益。这是贯彻依法治国方略，建设社会主义法治国家在减灾工作中的具体体现和必然要求。
二 减灾立法与减灾体制改革
制定《减轻自然灾害基本法》，完善减灾法律法规体系是现行减灾体制革新和完善的关键。我国现行减灾体制远不能满足当前减灾形势的发展需要，突出表现在，一方面，减灾管理工作零乱，不具备系统性，不能形成一盘棋的工作局面，政出多门，令不一致，不利于统一指挥和协调，综合减灾措施得不到很好的贯彻执行，不能实现减灾资源配置的最优化和灾害损失的最小化。另一方面，减灾工作程序不规范，制度建设、组织机构、决策系统、物资装备、工作方式等落后于减灾工作的实际需要，减灾投入与产出不相对应，达不到预期的减灾效果。当前和今后全面推进减灾工作，就是要制定《减轻自然灾害基本法》，依靠法律的权威性和强制力，以法律规范的形式明确减灾在国民经济和社会发展中不可忽视和不可动摇的基础性战略地位；树立减灾工作一盘棋的观念和以人为本的观念；坚持国家主管部门、人民群众与专业技术人员相互配合，共同减灾的原则；确立预防为主，防、抗、救、治相结合的战略方针；建立中央与地方、国家各部门间的协调机制；整合全社会的减灾资源，发挥其整体功效；建立健全各级减灾组织机构，并充分发挥其减灾的积极性主动性；完善减灾工作的各种制度，建立科学的减灾决策系统，配置优良的物资装备，使减灾工作规范有序。
三 减灾立法与减灾系统工程建设
制定《减轻自然灾害基本法》，完善减灾法律法规体系是建设减灾系统工程的着眼点。灾害管理主要包括灾害的预防、预警、抗灾、救灾、恢复重建等，是一项复杂的系统工程。灾害管理是防灾减灾的最主要的手段，其目的在于防止或避免灾害的发生，一旦灾害发生，及时采取相应行动减轻灾害所造成的损失和不利影响；灾害发生后，及时向灾民提供必要的援助，帮助灾民重建家园，恢复生产。加强减灾工作，提高灾害管理水平，就必须着眼于创制《减轻自然灾害基本法》，通过立法，把减灾系统工程的关键环节和基本框架、主要内容、对策措施等以国家基本法的方式确定下来，以期提高我国的综合减灾能力。
《减轻自然灾害基本法》须明确：一是建立中国的防灾抗灾救灾体系，设立一个综合减灾机构全面部署和领导减灾规划和灾害的预防、救助及灾后的重建工作。二是建立跨部门的减灾管理信息系统，实现各部门间、中央与地方间、宏观决策机构与救灾部门间灾情信息的及时传送与交换。三是建立中央、地方政府、社会各级固定的救灾储备金体系，管好用好减灾经费；加强灾害保险，利用经济杠杆间接减灾。四是加强减灾工程管理，提高减灾工程的经济效益、社会效益和环境效益。五是强化灾害的宏观管理，完善灾害立法，推进减灾科学技术的研究和应用。
四 减灾立法与减灾宣传教育
制定《减轻自然灾害基本法》，完善减灾法律法规体系是加强减灾宣传教育，提高民众减灾意识和技能的有效途径。加强减灾的宣传与教育作为减灾系统工程的一项重要内容，也是综合减灾的应对措施之一。因此，减灾的宣传教育必须通过立法使之经常化，固定化和规范化。
《减轻自然灾害基本法》法律规范必须强调：第一，减灾宣传教育是要强化公众对于减灾的思维模式、行为方式和应对灾害的措施。第二，减灾的宣传教育要传授灾害知识，使公众了解灾害的一般知识，如灾前征兆，灾害过程，灾害机理，灾害后果等。第三，减灾宣传教育要使公众意识到灾害在现代社会中所造成的损失和不利影响的综合性、广泛性和严重性，提高公众积极参与减灾的意识。第四，减灾宣传教育要传授公众应对、处理灾害问题的实际技能，提高公众的自救和互救能力。第五，各级党政机构要更加重视减灾工作，把减灾工作纳入议事日程，特别是要预防各类重大恶性灾害事件的发生。第六，通过各种传媒手段开展减灾宣传教育，普及减灾知识。减灾宣传方式要灵活，既要到达宣传的目的，又要导向正确，不引起混乱。
五 减灾立法与科学减灾
制定《减轻自然灾害基本法》，完善减灾法律法规体系是实现科学减灾，促进科技成果转化的有力保证。要想在灾害面前有所作为，就必须对灾害的分布状况、灾害的发生规律、灾害的成因和特征、灾害的危害后果、防御此类灾害发生和减轻灾害危害后果的措施等进行深入细致的研究，走科学减灾的道路。
科学减灾，不但要有扎实的基础理论研究，探索灾害的本质及演变规律、成灾后果，而且必须提供相应的技术支持，即防御灾害发生和减轻灾害损失的方法措施。二者缺一不可。没有基础理论研究，科学减灾就没有思想基础，不能确立其体系结构；没有技术支持，科学减灾就只能是纸上谈兵，不能产生任何效益。目前，我国灾害的基础理论研究较强，应用技术研究相对较弱，不能满足科学减灾的要求。因此，借助于减灾基本法，要集中减灾科研力量，加强减灾应用科学研究，加速减灾科技成果转化，使科学技术的广泛应用成为科学减灾的根本途径。
六 减灾立法与创新
制定《减轻自然灾害基本法》，完善减灾法律法规体系为减灾从观念到制度的创新提供了有利契机。减灾同样需要理论创新和制度创新，用创造性的思维方法去思考减灾问题，发挥潜能和创造力去实践新思维和新方法。我国的减灾工作不能囿于既有的理论和制度，需要大胆的创新，并把此类创新用国家基本法加以规范和引导。第一，全面回顾我国减灾工作的历程，从理论的高度总结经验教训，检讨减灾理论的局限和制度漏洞，为下一阶段的减灾行动提供支持。第二，利用现代网络信息、技术，繁荣减灾理论研究，用不断创新完善的理论指导减灾实践。第三，集中科研力量，对减灾工作的重要环节，减灾制度存在的主要问题，以及重大灾害进行科研攻关，力求在减灾科技上有所突破。第四，以中国加入WTO，转变政府职能为契机，改革现行的灾害管理体制，理顺中央与地方之间、中央政府各部门之间在防灾、备灾、救灾方面的关系，明确各自的职责权限。健全综合减灾管理机构，从中央到地方建立门类齐全、分工合理、管理有效的中国防灾减灾体系。第六，加强灾害管理人员、减灾工作人员创新意识和能力的培养，提高其决策水平、指挥水平以及防灾救灾的业务水平，尤其是应对突发性重大灾害。
七 减灾立法与减灾全球化
制定《减轻自然灾害基本法》，完善减灾法律法规体系是减灾国际交流与合作的根本保证。减灾无国界，是“全人类共同的伟大事业，是不分地域、民族和信仰的一种人道主义行为”，是各国的共同利益，只有世界各国行动起来，发挥各自的优势，同时充分利用国际组织，通过各种途径，有的放矢、齐心协力才能达到减灾的目的。经济发展的区域化、全球化，减灾国际交流与合作日益频繁。减灾工作由本土化向国际化的趋势发展。
我国积极参与减灾的国际交流与合作，在技术开发、灾害管理人员培训等方面成绩显著，在国际减灾活动中具有重要地位。但是，WTO背景下，如何争取更多的国际援助，规范利用国际社会的人力资源、资金、技术和管理经验等减灾资源促进我国的减灾工作，使之与国际接轨；在减灾的国际交流与合作中，如何遵守国家外事纪律，保守国家机密和信息数据，维护我国的主权、尊严和安全；我国现行法律法规鲜有规定。因此，必须尽快制定《减轻自然灾害基本法》，完善减灾法律法规体系，使减灾的国际交流与合作有法可依，有章可循，最大限度利用国际资源推进我国减灾工作。
此文已在《法学杂志》2002年地四期发表。
朱 勋 克
内容提要 加强灾害研究，提高灾害管理水平，提升我国的综合减灾能力是社会主义现代化建设事业的重要内容。我国当前的减灾工作并未使灾害损失从根本上得到有效控制。究其原因，除不断出现新的灾种以及经济的发展，加大灾害的脆弱性，增加易损性外，综合减灾工作不到位，力度不够大是主要原因，而其中以减灾工作缺乏由国家强制力保证实施的、行之有效的制度规则为关键。当务之急就是要制定减灾领域的“宪法”——《减轻自然灾害基本法》，依法减灾。
关键词 减轻自然灾害 立法
减灾即是减轻灾害损失和不利影响。综合减灾包括以下几层含义：一是减灾贯穿于灾前预防、灾中救助和灾后的恢复重建全过程；二是减灾包括各灾种的减灾；三是减灾有实体机构实行综合统一的组织管理，有完善、畅通的灾害信息共享机制和灾情评估及辅助决策系统。减灾立法就是要以法律规范的形式，把这一综合灾害管理系统固定化、制度化，赋予其权威性和强制性。我国减灾法制建设相对落后。到目前为止，尚无一部全国人大或全国人大常委会制定颁布的综合减灾的基本法律，也无国务院制定颁布的综合减灾行政法规。相关部门颁布了一些单灾种减灾法律法规，为制定《减轻自然灾害基本法》积累了经验，创造了条件，但是，这些法律法规因其内容和实施上的不足和矛盾，并不能满足综合减灾有效的制度需求，达不到综合减灾的目的。
早在1989年，时任国务院副总理、中国国际减灾十年委员会主任的田纪云同志指出，一定要走依法救灾的道路。1998 年国务院公布的《中华人民共和国减灾规划（1998——2010年）》（以下称《减灾规划》）明确提出，“加强减灾法制建设，积极开展减灾立法的研究工作，健全和完善减灾法律法规体系，使减灾工作进一步规范化和制度化”是“减灾工作的主要措施”、重要行动之一。为此，制定《减轻自然灾害基本法》，明确其作为我国减灾法制建设和减灾法律体系中的基本法的战略地位，是新世纪减灾工作的首要任务之一，对实现依法减灾，最大可能减少灾害造成的损失和不利影响，推动国民经济和社会的可持续发展具有十分重要的意义。
一 法治社会必须依法减灾。
制定《减轻自然灾害基本法》，完善减灾法律法规体系，实现依法减灾是依法治国、依法行政方略在减灾工作中的具体体现。减灾工作是国家实施行政管理活动，进行社会主义建设的内容之一，是保障人民群众生命财产安全，维护社会稳定，促进经济发展的重要举措。因此，依照《宪法》和《立法法》的规定，加快制定我国的综合性减灾的基本法，完善减灾法律法规体系，使灾害预防、灾中救助和灾后恢复重建都有法律依据，切实维护灾民的合法权益。这是贯彻依法治国方略，建设社会主义法治国家在减灾工作中的具体体现和必然要求。
二 减灾立法与减灾体制改革
制定《减轻自然灾害基本法》，完善减灾法律法规体系是现行减灾体制革新和完善的关键。我国现行减灾体制远不能满足当前减灾形势的发展需要，突出表现在，一方面，减灾管理工作零乱，不具备系统性，不能形成一盘棋的工作局面，政出多门，令不一致，不利于统一指挥和协调，综合减灾措施得不到很好的贯彻执行，不能实现减灾资源配置的最优化和灾害损失的最小化。另一方面，减灾工作程序不规范，制度建设、组织机构、决策系统、物资装备、工作方式等落后于减灾工作的实际需要，减灾投入与产出不相对应，达不到预期的减灾效果。当前和今后全面推进减灾工作，就是要制定《减轻自然灾害基本法》，依靠法律的权威性和强制力，以法律规范的形式明确减灾在国民经济和社会发展中不可忽视和不可动摇的基础性战略地位；树立减灾工作一盘棋的观念和以人为本的观念；坚持国家主管部门、人民群众与专业技术人员相互配合，共同减灾的原则；确立预防为主，防、抗、救、治相结合的战略方针；建立中央与地方、国家各部门间的协调机制；整合全社会的减灾资源，发挥其整体功效；建立健全各级减灾组织机构，并充分发挥其减灾的积极性主动性；完善减灾工作的各种制度，建立科学的减灾决策系统，配置优良的物资装备，使减灾工作规范有序。
三 减灾立法与减灾系统工程建设
制定《减轻自然灾害基本法》，完善减灾法律法规体系是建设减灾系统工程的着眼点。灾害管理主要包括灾害的预防、预警、抗灾、救灾、恢复重建等，是一项复杂的系统工程。灾害管理是防灾减灾的最主要的手段，其目的在于防止或避免灾害的发生，一旦灾害发生，及时采取相应行动减轻灾害所造成的损失和不利影响；灾害发生后，及时向灾民提供必要的援助，帮助灾民重建家园，恢复生产。加强减灾工作，提高灾害管理水平，就必须着眼于创制《减轻自然灾害基本法》，通过立法，把减灾系统工程的关键环节和基本框架、主要内容、对策措施等以国家基本法的方式确定下来，以期提高我国的综合减灾能力。
《减轻自然灾害基本法》须明确：一是建立中国的防灾抗灾救灾体系，设立一个综合减灾机构全面部署和领导减灾规划和灾害的预防、救助及灾后的重建工作。二是建立跨部门的减灾管理信息系统，实现各部门间、中央与地方间、宏观决策机构与救灾部门间灾情信息的及时传送与交换。三是建立中央、地方政府、社会各级固定的救灾储备金体系，管好用好减灾经费；加强灾害保险，利用经济杠杆间接减灾。四是加强减灾工程管理，提高减灾工程的经济效益、社会效益和环境效益。五是强化灾害的宏观管理，完善灾害立法，推进减灾科学技术的研究和应用。
四 减灾立法与减灾宣传教育
制定《减轻自然灾害基本法》，完善减灾法律法规体系是加强减灾宣传教育，提高民众减灾意识和技能的有效途径。加强减灾的宣传与教育作为减灾系统工程的一项重要内容，也是综合减灾的应对措施之一。因此，减灾的宣传教育必须通过立法使之经常化，固定化和规范化。
《减轻自然灾害基本法》法律规范必须强调：第一，减灾宣传教育是要强化公众对于减灾的思维模式、行为方式和应对灾害的措施。第二，减灾的宣传教育要传授灾害知识，使公众了解灾害的一般知识，如灾前征兆，灾害过程，灾害机理，灾害后果等。第三，减灾宣传教育要使公众意识到灾害在现代社会中所造成的损失和不利影响的综合性、广泛性和严重性，提高公众积极参与减灾的意识。第四，减灾宣传教育要传授公众应对、处理灾害问题的实际技能，提高公众的自救和互救能力。第五，各级党政机构要更加重视减灾工作，把减灾工作纳入议事日程，特别是要预防各类重大恶性灾害事件的发生。第六，通过各种传媒手段开展减灾宣传教育，普及减灾知识。减灾宣传方式要灵活，既要到达宣传的目的，又要导向正确，不引起混乱。
五 减灾立法与科学减灾
制定《减轻自然灾害基本法》，完善减灾法律法规体系是实现科学减灾，促进科技成果转化的有力保证。要想在灾害面前有所作为，就必须对灾害的分布状况、灾害的发生规律、灾害的成因和特征、灾害的危害后果、防御此类灾害发生和减轻灾害危害后果的措施等进行深入细致的研究，走科学减灾的道路。
科学减灾，不但要有扎实的基础理论研究，探索灾害的本质及演变规律、成灾后果，而且必须提供相应的技术支持，即防御灾害发生和减轻灾害损失的方法措施。二者缺一不可。没有基础理论研究，科学减灾就没有思想基础，不能确立其体系结构；没有技术支持，科学减灾就只能是纸上谈兵，不能产生任何效益。目前，我国灾害的基础理论研究较强，应用技术研究相对较弱，不能满足科学减灾的要求。因此，借助于减灾基本法，要集中减灾科研力量，加强减灾应用科学研究，加速减灾科技成果转化，使科学技术的广泛应用成为科学减灾的根本途径。
六 减灾立法与创新
制定《减轻自然灾害基本法》，完善减灾法律法规体系为减灾从观念到制度的创新提供了有利契机。减灾同样需要理论创新和制度创新，用创造性的思维方法去思考减灾问题，发挥潜能和创造力去实践新思维和新方法。我国的减灾工作不能囿于既有的理论和制度，需要大胆的创新，并把此类创新用国家基本法加以规范和引导。第一，全面回顾我国减灾工作的历程，从理论的高度总结经验教训，检讨减灾理论的局限和制度漏洞，为下一阶段的减灾行动提供支持。第二，利用现代网络信息、技术，繁荣减灾理论研究，用不断创新完善的理论指导减灾实践。第三，集中科研力量，对减灾工作的重要环节，减灾制度存在的主要问题，以及重大灾害进行科研攻关，力求在减灾科技上有所突破。第四，以中国加入WTO，转变政府职能为契机，改革现行的灾害管理体制，理顺中央与地方之间、中央政府各部门之间在防灾、备灾、救灾方面的关系，明确各自的职责权限。健全综合减灾管理机构，从中央到地方建立门类齐全、分工合理、管理有效的中国防灾减灾体系。第六，加强灾害管理人员、减灾工作人员创新意识和能力的培养，提高其决策水平、指挥水平以及防灾救灾的业务水平，尤其是应对突发性重大灾害。
七 减灾立法与减灾全球化
制定《减轻自然灾害基本法》，完善减灾法律法规体系是减灾国际交流与合作的根本保证。减灾无国界，是“全人类共同的伟大事业，是不分地域、民族和信仰的一种人道主义行为”，是各国的共同利益，只有世界各国行动起来，发挥各自的优势，同时充分利用国际组织，通过各种途径，有的放矢、齐心协力才能达到减灾的目的。经济发展的区域化、全球化，减灾国际交流与合作日益频繁。减灾工作由本土化向国际化的趋势发展。
我国积极参与减灾的国际交流与合作，在技术开发、灾害管理人员培训等方面成绩显著，在国际减灾活动中具有重要地位。但是，WTO背景下，如何争取更多的国际援助，规范利用国际社会的人力资源、资金、技术和管理经验等减灾资源促进我国的减灾工作，使之与国际接轨；在减灾的国际交流与合作中，如何遵守国家外事纪律，保守国家机密和信息数据，维护我国的主权、尊严和安全；我国现行法律法规鲜有规定。因此，必须尽快制定《减轻自然灾害基本法》，完善减灾法律法规体系，使减灾的国际交流与合作有法可依，有章可循，最大限度利用国际资源推进我国减灾工作。
此文已在《法学杂志》2002年地四期发表。
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