关键词: 土地征收 补偿安置 农民 财产权保护法律对策
内容提要: 通过借鉴国外征收补偿与财产权保护法制的先进经验，结合我国征收补偿与财产权保护法制历史与现状，在学术界已有研究成果的基础上，针对我国征地补偿实践中存在的“有法不依”和“无法可依”现象与我国现行征地补偿与农民财产权益保护法律制度中存在的主要问题，为改革我国征地补偿与农民财产权益保护法律制度提供对策建议:坚持农民财产权益保护、征地和补偿三位一体、从保护农民财产权益角度改革征地补偿法律制度;从实体法与程序法上建构对农民财产权益的制度性保护与个别性保护，以改变征地实践中“有法不依”与“无法可依”现象、确保农民财产权益的存续保护与价值保护。
一、引言
当前，新农村建设的稳步推进，工业化、城镇化、市场化和农业现代化的快速发展，迫切要求各地政府依法征地补偿，以切实保护农民财产权益。但在实践中，一方面，虽然2004年《宪法》的修改和2007年《物权法》的颁布实施为征地补偿与农民财产权益保护提供了法律规范，但各地违法征地、以租代征等侵犯农民财产权益现象仍不时出现，由此引发的征地纠纷也频频发生，这表明在各地征地补偿与农民财产权益保护中“有法不依”的问题还很严峻;另一方面，尽管中央政策、国务院及各部门的决定，要求明确农民主体地位、缩小征地范围、提高补偿标准、贯彻社会保障原则，各地在实际作法中对改变城乡二元结构、建立适应社会主义市场经济的多种补偿安置模式也进行了有益探索，且国务院颁布实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》对征收要件与程序亦进行了严格规定，这些都为征地补偿与农民财产权益保护指明了方向，但征地补偿须依合宪性法律进行，《物权法》还待完善，《土地管理法》正在修改，专门的《农地征收补偿法》尚未制定出来，征地补偿与农民财产权益保护“无法可依”仍是一个需要解决的问题。
因此，笔者认为，要切实解决我国征地补偿与农民财产权益保护“有法不依”与“无法可依”的原因和症结，减少征地纠纷与社会矛盾，依法合理有效地保护农民财产权益，就应借鉴国外征收补偿与财产权保护法制的先进经验，结合我国征收补偿与财产权保护法制历史与现状，在学术界已有研究成果基础上，考察我国征地补偿与农民财产权益保护面临的法律困境和问题，为改革我国征地补偿与农民财产权益保护法律制度进一步作以下对策研究:坚持农民财产权益保护、征地和补偿三位一体、从保护农民财产权益角度改革征地补偿法律制度;从实体法与程序法上建构对农民财产权益的制度性保护与个别性保护，①以改变征地实践中“有法不依”与“无法可依”现象，确保农民财产权益的存续保护与价值保护。
二、国外征收补偿与财产权保护法制借鉴
通过对法国、德国、美国三国征收补偿与财产权保护法律制度中相关文献的梳理与探讨，总结出各国征收补偿法律制度在不断发展、完善中凸现出来的特点与规律:基本共性是通过在立法、行政与司法实践中不断变革和完善征收与补偿相关法律制度，以达到对私人财产权合理、有效的制度性保护与个别性保护，形成征收、补偿与财产权保护三
位一体的法律体系，探讨出一系列征收补偿理论:
(一)主张征收补偿须有充分的合宪性法律基础
如1919年德国所颁布的《魏玛宪法》第153条第2款规定:“财产征收，唯有因公共福祉，根据法律，方可准许之。”1949年西德颁布的基本法第14条第3款规定:“……公用征收须以法律或基于法律为之，而该法律须同时规定补偿之种类与范围。”依此条款，财产征收，惟有依据法律，而该法律并“同时”有规定征收补偿之“额度”及“种类”时，方可准许之。且在宪法的体系中，形成财产权保障、征收和补偿三位一体，而不可分离。②
(二)主张公共利益内容应遵从立法者具体规范原则
对征收事项采列举及概括混合方式以分散的各个法律具体规定，且绝对拒绝纯粹的国库利益、地方政府公共财政利益的公益征收。③同时认为，立法者于规定公益内容之时，应尽可能避免援用空泛及抽象的用语，而应将公益予以类别化、特别化。④尤其是在立法技术上，惟有强调“具体规范”原则，国家权力滥用公益的情况，才可望被遏阻，私人财产权利才能得到切实、有效的保护。
(三)主张“公正、事先的”补偿原则与“市价”补偿标准
如1789年8月26日法国《人权宣言》第17条，亦即:1791年9月3日—14日法国宪法绪言规定:“财产权是一种不可侵犯的神圣的权利，非经合法证明确为公共需要，而且履行公正赔款，与赔款预付条件之前，不得加以剥夺。”⑤1804年《法国民法典》第545条规定:“若非为公共用途，而给以公正的、预付的赔款不得强迫任何人放弃其财产权。”⑥1949年西德颁布的基本法第14条第3款规定:“公用征收仅能为了公共福祉之需要，始得为之，公用征收须以法律或基于法律为之，而该法律须同时规定补偿之种类与范围。征收补偿之确定，应就公共利益与当事人利益为合理之权衡。”1791年《美国联邦宪法》第5条修正案同样规定，任何人不得“未经正当法律程序，而被剥夺其生命、自由及财产权;私有财产亦不得在未予以公正补偿(just compensa-tion)前，为了公共用途而被征收”。
在规定“公正、事先的”补偿原则的同时，主张财产征收须遵循“市价”补偿标准，应兼顾被征收财产的客观价值与被征收人本身的“特别价值”(如弱者的生存、发展权利)。⑦规定征收“市价”补偿标准具代表性的法规如1960年6月23日德国通过的《联邦建筑法》。⑧
(四)主张征收客体应包括任何具有财产价值的私权利
如在德国，早在魏玛宪法时期，帝国法院的判决就明白地宣示:“征收之客体，不再是以所有权以及其他物权为限。只要是任何具有财产价值之权利，包括代债权在内，皆可列入征收侵害的标的之范围。”⑨一直到1923年，柏林大学教授Martin Wolff发表了《联邦宪法及所有权》一文，将宪法所有权保障的客体，由传统的民法物权概念沿袭而来的“(物体)所有权”，扩充到“任何具有财产价值的私权利”。同时，魏玛时代已被确认的扩张的所有权概念在其后的基本法内被承继下来，使得基本法第14条第1款的所有权保障，系和财产权保障同义。准此，所有具有财产价值的私权利，例如(物权的)所有权，智慧财产权(著作、出版及专利权)，债权以及其它私法的权利，皆可归属于基本法保障范围之内。???
(五)主张征收中行政、司法分权原则与财产权司法保护原则
如在法国，1810年3月8日公布的第一部近代土地征收法律中，“确定仅有司法机关可以宣布土地征收的原则，此原则迄今犹保持其效力。再者，该法律一方面将赔款之决定权委诸司法机关，一方面则将公共用途之宣告权委诸元首”。1841年5月3日公布的现代土地征收法律中，则进一步确立了财产征收中行政权与司法权分权原则与私人财产权司法保护原则。???在德国，一方面，设定了征收前先行协商程序，法律规定行政机关有义务于实施征收前先行协议价购。???另一方面，确立了行政、司法分权原则，规定征收争议由行政法院裁决、补偿争议由普通法院裁决。如《魏玛宪法》第153条第2款规定:“……公用征收必须予以适当之补偿，有关补偿额度之争议，由普通法院裁判之。”基本法第14条第3款规定:“……征收补偿之确定，应就公共利益与当事人利益为合理之权衡。有关征收补偿之争议，由普通法院裁判之。”
总而言之，通过探讨法国、德国、美国三国征收补偿与财产权保护法律制度的发展规律，总结出一系列先进的理论与经验，让我们可以清楚地看到，要合理、有效地保护私人财产权利，应当坚持财产权保障、征收和补偿三位一体，从保护私权角度合理构建征收补偿制度。这无疑值得我们在改革征地补偿制度以保护农民财产权益方面学习和借鉴。
三、我国征地补偿与农民财产权益保护法律问题
由于我国一直以来都是偏向财产权的社会责任观念，因而，现行有关征地的法律制度，便是在强调维护公共利益的前提下，规定对农民财产权益的保护。致使我国征地补偿与农民财产权益保护法律制度发展到今天，仍然存在着不少问题:
(一)征地补偿欠缺充分法律基础
根据《立法法》第8条、第9条的规定，对非国有财产的征收只能制定法律;且在尚未制定法律的情况下，全国人民代表大会及其常务委员会也只能授权国务院根据实际需要对非国有财产的征收制定行政法规。但由于现行国内偏向财产权的社会责任观念，征地往往被视为为公益取得财产的手段。对征地补偿与农民财产权益保护制度的法律规定严重缺乏，就是现有的法律规定也大多是从强调维护公共利益的角度，规定对农民财产权益的保护，且规定粗陋、简略。
我国现阶段，在国家立法层面上，尚未制定统一的《农地征收补偿法》，目前对征地补偿进行规范的法律主要是宪法、物权法、土地管理法、土地管理法实施条例。而2004年修正后的《宪法》只是在第10条第3款规定:“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”2007年颁布的《物权法》也只在第42条规定:“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”2004年根据宪法修改的《土地管理法》仅在第2条第4款增加了征收目的必须是“为了公共利益需要”，其他问题未作任何修改。就是国务院颁布的《土地管理法实施条例》关于征地补偿程序也只在第25条规定:“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调;协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”其中对征地补偿争议诉讼解决程序则根本未予涉及。
达州市人民政府办公室关于印发《达州市全面推进依法行政落实行政执法责任制评议考核办法》的通知
四川省达州市人民政府办公室
达州市人民政府办公室关于印发《达州市全面推进依法行政落实行政执法责任制评议考核办法》的通知
(达市府办〔2007〕53号)
各县、市、区人民政府，市级各部门：
为完成依法行政的各项目标任务，规范年终评议考核，经市政府同意，现将《达州市全面推进依法行政落实行政执法责任制评议考核办法》印发给你们，请结合本地区、本部门实际，认真贯彻实施。
二○○七年五月十八日
达州市全面推进依法行政
落实行政执法责任制评议考核办法
第一条 为了贯彻实施国务院《全面推进依法行政实施纲要》，加强对推进依法行政，落实行政执法责任制的评议考核工作，根据《国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见》、《达州市人民政府全面推进依法行政五年规划（2004—2008年）》、《达州市人民政府办公室关于进一步推行行政执法责任制的实施意见》，结合达州实际，制定本办法。
第二条 本办法适用于市政府对各县（市、区）政府，市政府各部门推进依法行政，落实行政执法责任制情况的评议考核工作。
第三条 评议考核的目的是规范行政执法行为，提高执法水平，促进依法行政，推进“法治政府，服务政府，责任政府，效能政府”的建设。
第四条 评议考核工作在市政府领导下，由市政府法制局、市政府督查室负责组织实施，评议考核结果纳入市政府总体目标考核结果当中，作为评价各县（市、区）政府，市政府各部门领导政绩的重要依据之一。
第五条 评议考核应当严格遵守公开、公平、公正原则。
第六条 各县（市、区）政府，市政府各部门应当根据市政府依法行政工作的年度安排，制定相应的实施方案。
第七条 各县（市、区）政府、市政府各部门的行政首长为第一责任人，对推进依法行政、落实行政执法责任制的目标完成负全面责任。
第八条 评议考核采取自查与抽查相结合、平时检查与年终检查相结合，内部评议考核与外部评议考核相结合的方式进行。
第九条 评议考核的内容（具体考核内容和分值见附件）：
（一）组织领导情况；
（二）依法决策制度的制定和实施情况；
（三）行政执法配套制度制定和实施情况；
（四）推行行政执法责任制工作情况；
（五）行政执法队伍培训、教育管理情况；
（六）抽象行政行为实施情况；
（七）具体行政行为实施情况；
（八）行政复议、行政应诉工作情况；
（九）行政处罚案卷评查工作情况；
（十）行政执法监督和行政救济情况；
（十一）推进依法行政，落实行政执法责任制其他工作情况。
第十条 评议考核可以选择以下一种或几种方式进行：
（一）召开有人大代表、政协委员、其他机关人员参加的情况汇报会、座谈会听取意见；
（二）对有关行政执法人员进行法律素质测试；
（三）检查或者抽查有关文件、资料、行政执法案卷；
（四）发放调查表、测评表、互评表了解情况；
（五）设立公众意见箱，组织网上评议；
（六）其他方式。
第十一条 评议考核原则上采取百分制。
根据评议考核的情况，基础分为100分，各小项没有扣分因素即得分，如有扣分因素该小项即不得分。
根据评议考核情况，某项工作特别突出、成效显著或获得上级政府、上级主管部门表彰奖励的，按小项分值加分。
第十二条 对经评议考核评为先进的集体和个人，给予表彰。对先进个人的表彰、应列入公务员年度考核档案。
第十三条 对有违法或者不当行政行为的行政执法部门，依法予以纠正，并对责任人根据《四川省行政机关工作人员行政过错责任追究试行办法》依法予以处理。
第十四条 本办法自发布之日起施行。原《达州市落实行政执法责任制全面推进依法行政考核办法》（达市府办〔2005〕112号）同时废止。
附件：达州市全面推进依法行政落实行政执法责任制评议考核内容和分值。
附件：
达州市全面推进依法行政
落实行政执法责任制评议考核内容
一、对县、市、区人民政府的考核内容
序号
评议考核内容和分值
自查分
考评得分
一、组织领导情况（10分）
1
《纲要》的宣传工作情况（2分）
2
制定本地依法行政工作年度安排（3分）
3
制定本地依法行政目标考核办法（2分）
4
乡（镇）以上人民政府有专（兼）职法制工作人员（3分）
二、依法决策制度的制定和实施情况（10分）
1
制定和实施政府内部决策规则和决策程序（3分）
2
人民群众对本地重大决策的参与（3分）
3
决策跟踪反馈和责任追究（4分）
三、行政执法配套制度制定和实施情况（4分）
四、推行行政执法责任制工作情况（8分）
1
完成“三项清理”工作，并向社会公布清理结果（4分）
2
建立健全行政执法评议考核机制（2分）
3
落实奖惩，严格追究执法过错责任（2分）
五、行政执法队伍培训、教育管理情况（12分）
1
完成行政执法人员法律知识培训（4分）
2
制定和实施行政执法人员资格管理制度（3分）
3
规范《行政执法证》管理（2分）
4
严格实行行政执法人员“十不准”（3分）
六、规章、规范性文件制定和备案情况（10分）
1
规章、规范性文件的制定程序合法（3分）
2
规章、规范性文件内容合法、适当（3分）
3
规章、规范性文件及时按规定报送备案（4分）
七、行政复议、行政应诉工作情况（10分）
1
复议工作纳入政府的绩效考核体系（2分）
2
依法受理行政复议案件（2分）
3
复议机构、人员和经费配备到位（3分）
4
坚持行政首长出庭应诉（3分）
八、行政处罚案卷评查工作情况（10分）
1
制定行政处罚案卷评查标准（5分）
2
开展行政处罚案卷评查工作(5分)
九、行政执法监督与行政救济情况（16分）
1
依法受理行政执法投诉、举报（2分）
2
审查政府所属部门和下级规范性文件（5分）
3
及时纠正本级和下级违法或不当的行政行为（3分）
4
依法协调行政执法争议（2分）
5
及时办理上级交办事件（2分）
6
依法处理信访事项（2分）
7
依法处理行政赔偿事项（2分）
十、推进依法行政、落实行政执法责任制的其他工作情况（10分）
1
无造成较大负面影响的行政事件发生（4分）
2
按时向市政府报告当年依法行政工作（4分）
3
准确、及时报送政府法制工作统计表（2分）
十一、某项工作特别突出、成效显著的加分情况
1
2
3
二、对市级执法部门的考核内容
序号
评议考核内容和分值
自查分
考评得分
一、组织领导情况（10分）
1
《纲要》的宣传工作情况（2分）
2
制定本部门依法行政工作年度安排（2分）
3
领导干部带头学法、守法（2分）
4
依法行政工作机构、人员、经费落实（3分）
5
将依法行政工作列入部门工作目标（3分）
二、行政执法配套制度制定和实施情况（4分）
三、推行行政执法责任制工作情况（8分）
1
以适当的形式落实执法责任到机构、人员（4分）
2
建立健全行政执法评议考核机制（2分）
3
落实奖惩，严格追究执法过错责任（2分）
四、行政执法队伍培训、教育管理情况（12分）
1
按规定参加全市行政执法人员法律知识培训（5分）
2
严格实行行政执法人员“十不准”（4分）
3
严格执行执法人员资格管理制度，按规定申领、换发、年审《行政执法证》（3分）
五、规范性文件制定和备案情况（10分）
1
规范性文件的制定程序合法（3分）
2
规范性文件内容合法、适当（3分）
3
规范性文件及时按规定报送备案（4分）
六、具体行政行为实施情况（10分）
1
行政执法的主体资格适格（1分）
2
适用执法依据准确（1分）
3
行政执法程序合法（1分）
4
行政执法决定的内容合法、适当（2分）
5
执法案卷质量情况（1分）
6
无行政不作为情况（2分）
7
实行罚缴分离情况（2分）
七、行政复议、行政应诉工作情况（10分）
1
依法受理行政复议案件（4分）
2
坚持行政首长出庭应诉（3分）
3
专职行政复议人员到位（3分）
八、行政处罚案卷评查工作情况（10分）
1
制定行政处罚案卷评查标准（5分）
2
开展行政处罚案卷评查工作(5分)
九、行政执法监督与行政救济情况（16分）
1
依法受理行政执法投诉、举报（2分）
2
审查下级规范性文件（3分）
3
及时纠正本级和下级违法或不当的行政行为（3分）
4
及时办理上级交办事件（3分）
5
依法处理信访事项（3分）
6
依法处理行政赔偿（2分）
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