从一起盗窃案引发的
刑事公诉风险问题的思考

作者：贺轶民
单位：北京市朝阳区人民检察院研究室
电话：010-65014161

一般来说，由于民事诉讼调整平等主体的权利义务关系，双方当事人的诉讼风险容易引起关注，特别是涉及诉讼标的额较大时，相应的诉讼费用更为突出。而刑事公诉是由检察机关代表国家来履行职责，这之前侦查机关还进行了大量的调查取证工作，因此，公诉机关的刑事诉讼风险很容易不被重视。但是，随着法院审判中心主义的兴起，法院进行刑事庭审判决时担任居中裁判的角色越为彰显，检察机关的公诉风险研究也就显得较为重要。
一、一个刑事公诉风险的典型案例
郑某某盗窃一案中，被告人郑某某幼年父母双亡，由其姑妈王某抚养成人。王某有一子王甲、一女王乙。2000年郑某某随王某来京做小生意，和王某、王甲、王乙一起生活，并受雇于王某，由王某每月发给其工资。后来王某欠郑某某工资1000余元没发放，郑某某便偷偷将王乙床铺下的存折拿出去到银行取出1万元人民币，被王乙告发归案。公安机关侦查完毕移送检察机关审查起诉，检察机关根据王某某、王甲、王甲妻子等的证人证言和存折以及被害人王乙的陈述，认定盗窃事实成立，且不属于《最高人民法院关于审理盗窃案件具体应用法律若干问题的解释》第一条第二款第四项中“偷拿自己家的财物或者近亲属的财物，一般可不按犯罪处理，对确有追究刑事责任必要的，处罚时也应与社会上作案的有所区别。”规定的情形，因此依法提起公诉。在法院审判时，王甲、王甲妻子的证言发生变化，王乙作为案件被害人也请求检察机关不要追究郑某某的刑事责任。这样，案件的发展将检察机关推向了一个尴尬的境地。原本事实清楚的案件却因证人翻证导致指控无力，最后法院宣判被告人郑某某无罪。
二、案件反映的公诉风险原因
一般来说，公诉风险产生的原因主要是证据的变化风险和指控罪名不准确的风险，这种风险对每一个刑事案件来说都是客观存在的，只是对有些类型的刑事案件表现得更为突出，比如本案所涉及的亲属之间的轻微刑事案件。
1、犯罪事实主要依靠亲属间证人证言建构的证据体系，在案件当中随着诉讼程序的推进出现较大的变化。郑某某盗窃一案中，虽然王乙等都不是其法律意义上的近亲属，但是他们生活在一起且又有血缘关系，王乙到公安机关报案时可能也是出于一时的激愤，这样由于各种复杂因素的作用，其本人往往事情一过就后悔，或者在亲属的影响下也不得不放弃原来要追究郑某某刑事责任的念头。因此，证人证言的变化和无罪判决的做出也就在所难免。
2、检察机关执法观念的问题。违法必究是沿袭已久的一个执法理念，检察机关打击和惩罚犯罪往往集中反映在追诉效率上。在这种执法观念的指导下，从侦查人员到检察官往往更为关注有罪的证据，而忽视了无罪证据的搜集与固定。事实上，郑某某盗窃一案的公诉风险从一开始就存在，这种亲属之间的盗窃行为，事发现场一般只有亲属在，而亲属之间的有罪证言很不稳定，往往会掺杂一些主观情感，有罪证言向无罪证言转化的倾向总是存在。国家的公权力介入这种亲属关系之间去追究轻微的刑事犯罪往往出力不讨好。正是由于该案的证人证言本身就有很大的不稳定性，利于被告人的证言趋势总是存在的。这样，检察机关在审查起诉时如果没有对这种证言趋势的发展概率做出正确的评价，简单地处理为有罪追诉的模式无疑会加大案件的追诉风险。
三、此类案件公诉风险的应对
此类案件的公诉风险问题相对比较集中，研究其应对策略有益于为解决一般案件的公诉风险探索出一个积极的处理模式。
1、树立恢复性司法理念，谨慎起诉。司法的最终价值在于对社会关系的维护。这至少又包含两层含义：一是通过司法来建构尚未建立的社会关系；二是通过司法来修复被破损的社会关系。毫无疑问，案例中郑某某的行为已经对与其生存相关的社会关系造成了一定的破坏，但是这种破坏了的社会关系完全不是只有通过司法机关才能修复。事实上，通过相关关系人的调解，被害人王乙也已经出现了欲放弃诉讼的念头，这时检察机关的追诉就应当谨慎，要提前做好证人翻证的防范性工作，避免陷入“两头冷中间热”的尴尬境地。比如，对被害人的心态要正确把握，对与此相关的关系人的证言要确实固定好，细化案件的各种证据，切断证言变化的可能。
2、建议被害人自诉或者作不诉处理。根据案件在不同诉讼阶段采取相应的处理方案，及时消化各种有可能引发的矛盾。比如，在案件的受理阶段，应当建议被害人自诉，这样给被害人以充分的自由处分权，避免检察机关生硬介入后的种种弊端。如果案件已经到了审查起诉阶段，经过调解使得被告人认识了行为的错误，同时被害人也愿意接受被告人的弥补措施，对这类犯罪危害不大的案件应当采取不诉处理。
3、如果被害人坚决要求起诉，应当协调法院建立快诉快审的司法渠道。对待这种证人证言极易发生反复的轻微刑事案件，可以和法院进行协调，采取快诉快审的简易审方式，快速判决、快速结案；同时建议刑罚时采取社区矫正的方式，一方面有利于证人证言的稳定，另一方面也有利于防止社会摩擦的加剧。
4、在“强化法律监督、维护公平正义”的思想指导下，树立案件的诉讼风险意识，节约司法成本。检察机关要适应新的形势，树立起诉讼风险意识，这样才能确保法律监督的效果，真正维护好社会的公平正义。郑某某盗窃一案，从公安机关大量的侦查取证工作，到检察院的审查起诉，最后法院判决无罪又引起检法两部门检委会、审委会的大量司法性工作，司法成本在这个诉讼过程当中消耗非常大。从这个意义上说，动用如此大的司法成本，必须计算相应的诉讼风险，尤其是要充分注意具体案件的刑事追诉目的。如果仅仅因为诸如亲属之间的轻微刑事犯罪，就过于奢侈地消费有限的法律资源，这是完全没有必要的。因为这类案件的刑事审前程序完全可以实现比刑事追诉更为有效的法律价值和社会价值。因此，审查起诉部门必须适应检察工作不断发展的需要，树立刑事公诉的诉讼风险意识，从而有效节约司法成本，实现司法资源的最优化。


国土局


国家土地管理局关于加强城镇综合开发建设用地管理工作的通知
国土局


党的十一届三中全会以来，随着城市经济体制改革的深入，加快了城镇建设的步伐。各地在逐步推行统一规划、合理布局、综合开发、配套建设方面取得了初步进展。据统计，1986年全国城镇共有各类城市建设综合开发公司1704个，开发土地（包括旧城改造）79475亩。

综合开发已逐渐成为城镇建设的一种重要方式，为城镇发展做出了积极贡献。为了更好地贯彻执行“十分珍惜每寸土地，合理利用每寸土地”的基本国策，加强城镇建设用地管理，促进综合开发建设的发展，现将有关要求通知如下：
一、综合开发建设用地应当坚持合理、高效、节约的原则。凡从事城镇建设综合开发，包括进行基础设施建设、房屋建设、旧城改造等都要符合城市总体规划的要求，做到开发一片、建成一片、收效一片，充分发挥土地的综合效益。土地管理部门要配合有关部门积极参与城镇建设综合
开发计划的编制工作。
二、城镇综合开发建设用地受国家非农业建设用地计划指标的控制。土地管理部门在参加城镇建设综合开发计划的编制工作时，要综合平衡、落实开发建设用地计划。未列入年度用地计划指标的建设不得申请用地。分期建设的综合开发项目应分期征地，不得先征待用或未征先用。
三、综合开发建设用地属国家建设用地应按照《中华人民共和国土地管理法》规定的国家建设征用土地的程序和批准权限办理申请报批手续。按照有关部门规定经归口主管部门资格审查合格、在工商行政管理机关登记注册、领取营业执照的综合开发建设单位才具有申请用地的资格。用
地申请经土地管理部门审核，报县级以上人民政府批准后，发给建设用地许可证。土地管理部门根据批准的城市建设综合开发计划负责统一征地和划拨工作。综合开发建设用地征拨后2年仍未进行开发建设的，由当地土地管理部门报人民政府，另行统一安排使用。
四、土地管理部门要做好综合开发建设用地的登记、发证工作，建立地籍档案制度。使用已开发土地进行建设的单位和购买经过综合开发建设的商品房的单位，均须持基本建设年度计划或其他批准文件，和综合开发建设单位共同向土地管理部门申请办理土地使用权变更登记手续，交纳
登记费，领取土地使用证。
五、加强对城市综合开发建设用地的监督管理。凡未向当地土地管理部门办理用地审批手续，无证从事建设用地开发以及超过批准面积多占用地的都按非法占地论处。开发建设单位有偿转让未经开发的土地是非法买卖行为，除没收非法所得、对当事人处以罚款外，对主管人员还要由其
所在单位或上级机关给予必要的行政处分。
以上通知，望遵照执行。执行中遇到的问题和意见请及时报告我局。



1987年11月10日