广东省广州市人大常委会


广州市第十三届人民代表大会常务委员会

公告第87号


广州市第十三届人民代表大会常务委员会第三十六次会议于2010年12月31日通过的《广州市人民代表大会常务委员会关于修改<广州市社会治安综合治理条例>等十七件地方性法规的决定》，业经广东省第十一届人民代表大会常务委员会第二十四次会议于2011年1月17日批准，现予公布，自公布之日起施行。


广州市人民代表大会常务委员会
2011年3月15日



广州市人民代表大会常务委员会关于修改《广州市社会治安综合治理条例》等十七件地方性法规的决定


（2010年12月31日广州市第十三届人民代表大会常务委员会第三十六次会议通过 2011年1月17日广东省第十一届人民代表大会常务委员会第二十四次会议批准 2011年3月15日公布 自2011年3月15日起施行）

广州市第十三届人民代表大会常务委员会第三十六次会议决定对《广州市社会治安综合治理条例》等十七件地方性法规作如下修改：
一、《广州市社会治安综合治理条例》
1、删去第二十条第二款、第三款。
2、将第三十八条第二款中的“社会治安管理处罚条例”修改为“《中华人民共和国治安管理处罚法》”。
二、《广州市义务兵征集优待和退伍安置规定》
1、将第一条中的“广东省《征兵工作规定》”修改为“《广东省征兵工作规定》”。
2、将第十九条中的“计划”修改为“发展和改革”。
3、将第二十五条中的“《广东省征兵工作规定》第十七条规定”修改为“《广东省征兵工作规定》第十九条规定”。
4、将第二十八条中的“《中华人民共和国治安管理处罚条例》”修改为“《中华人民共和国治安管理处罚法》”。
5、将第三十二条中的“十五日”修改为“六十日”。
三、《广州市企业治安保卫条例》
1、删去第二十七条。
四、《广州市渔业管理规定》
1、将第二十六条中的第一个“十五日”修改为“六十日”，第三个“十五日”修改为“三个月”。
2、将第二十八条中的“由所在单位或者其上级主管部门给与行政处分”修改为“依法给予处分”。
五、《广州市按比例安排残疾人就业办法》
1、将第十六条中的“由其所在单位或者其上级主管部门给与行政处分”修改为“依法给予处分”。
六、《广州市科学技术普及条例》
1、将第二十五条和第二十七条中的“《中华人民共和国治安管理处罚条例》”修改为“《中华人民共和国治安管理处罚法》”。
2、将第二十八条中的“由上级机关对直接责任人给与行政处分”修改为“对直接责任人依法给予处分”。
3、将第二十九条中的“由其所在单位或者上级机关给予行政处分”修改为“依法给予处分”。
七、《广州市促进科技成果转化条例》
1、将第四条中的“计划”修改为“发展和改革”。
2、删去第十六条。
八、《广州市教育经费投入与管理条例》
1、将第六条和第十九条中的“计划”修改为“发展和改革”。
2、将第十一条中的“免收学费，可以收取杂费，用于补充学校的公用经费”修改为“不收学费、杂费”。
3、将第十八条中的“计划部门”修改为“发展和改革部门”。
九、《广州市涉案物价格鉴定管理条例》
将第三十五条中的“由其所在单位或者上级主管部门根据情节轻重，给予行政处分”修改为“依法给予处分”。
十、《广州市专利管理条例》
1、将第一条中的“《广东省专利保护条例》”修改为“《广东省专利条例》”。
2、将第二十三条和第二十四条中的“由所在单位或者上级主管部门”修改为“依法”。
十一、《广州市内部审计条例》
删去第七条第一款中的“经审计机关同意，”。
十二、《广州市销售燃放烟花爆竹管理规定》
将第十六条中的“由其所在单位或其上级主管部门给予行政处分或经济处罚”修改为“依法给予处分”。
十三、《广州市白云山风景名胜区保护条例》
将第三十二条中的“由其所在单位或者有关主管部门给予行政处分”修改为“依法给予处分”。
十四、《广州市统计管理条例》
1、将第十九条中的“《中华人民共和国统计法》第二十七条”修改为“《中华人民共和国统计法》第四十一条和第四十二条”。
2、将第二十条中的“《中华人民共和国统计法》第二十六条”修改为“《中华人民共和国统计法》第三十七条”。
3、将第二十一条中的“《中华人民共和国统计法》第二十六条”修改为“《中华人民共和国统计法》第三十八条”。
十五、《广州市机动车排气污染防治规定》
1、将第三十五条中的“由其所在单位或者上级主管部门给予行政处分”修改为“依法给予处分”。
十六、《广州市生猪屠宰和生猪产品流通管理条例》
将第四十七条中的“由其所在单位或者上级主管机关”修改为“依法”，“行政处分”修改为“处分”。
十七、《广州市城镇房地产登记办法》
将第五十七条中的“由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分”修改为“依法给予处分”。
本决定自公布之日起施行。
《广州市社会治安综合治理条例》等十七件地方性法规根据本决定作相应修改，重新公布。


　　物权法第十九条规定：“不动产登记簿记载的权利人不同意更正的，利害关系人可以申请异议登记。登记机构予以异议登记的，申请人在异议登记之日起十五日内不起诉，异议登记失效。异议登记不当，造成权利人损害的，权利人可以向申请人请求损害赔偿。”该条规定的起诉，到底是提起民事诉讼还是行政诉讼，物权法并未明确，导致在司法实践中的分歧。

传统观念认为，在民事案件审理中的对象只能是平等民事主体争议，对于行政单位作出的行政行为，不能进行审查，行政单位出具的相关文书只能作为审理民事案件的依据，所以，物权法第十九条规定的起诉应为提起行政诉讼。

但另有观点认为，物权法要求的异议登记后十五日内起诉，是指民事确权诉讼，而不是指提起行政诉讼。原因在于：（１）行政诉讼并不解决不动产权利的归属。（２）不动产权利的最终裁定者是人民法院，不动产权利的归属要依照民事法律来解决，原告要取得不动产权利，必然要依据物权法等民事法律，通过民事诉讼方能取得。（３）不动产纠纷的实质是平等民事主体之间的权属纠纷，而不是与行政单位的行政争议。对于行政机构存在的不当登记问题，行政机构已经做出了初步处理即异议登记，行政程序的障碍已经消除。该确权之诉不是行政诉讼而是民事诉讼，异议确权之诉针对的是侵权行为人而不是行政机关。异议登记后的起诉，应以不动产登记簿记载的权利人为被告，而不应该以登记机关为被告。

笔者认为，最高人民法院《民事案件案由规定》(法发〔2011〕41号)第三部分专章规定物权纠纷，其中不动产登记纠纷案由有：异议登记不当损害赔偿纠纷、虚假登记损害赔偿纠纷。这一新的规定也正是为了贯彻执行物权法内容的配套法律。因而异议登记后人民法院作为民事案件受理进行审理不存在法理上或者现实法律上的障碍。但毕竟登记行为是事实行为，登记仅仅是公权力机关对权属来源清楚的物权予以确认的行为，而权属来源才是确定登记簿权利人的依据，因此，利害关系人申请异议登记后应当提起何种之诉，应当视登记依据的权属来源而定。

1．当事人对不动产物权变动的基础法律系存在争议，如果是移转登记应直接提起民事诉讼 从实践来看，在不动产异议登记中，大部分的当事人实际上是对不动产物权的归属有异议，产生争议的根源在于对物权变动的民事法律关系有异议。从司法实践来看，大致包括：（１）进行不动产物权变动的原因行为（主要是合同行为）无效或应被撤销，致使登记的权利归属与真实权利人不一致而产生的纠纷。（２）无权处分人处分（实践中常表现为出卖或设定抵押）他人不动产并办理了登记，真实权利人（包括共有人）和善意取得第三人同时主张权利而产生的纠纷。

上述案件中，登记对于决定物权归属的作用是有局限的，登记行为并不构成对民事诉讼的障碍。当事人应直接提起民事诉讼，通过解决物权变动基础法律关系来确认物权的归属。以依法买卖地上房屋为例，当事人签订买卖合同后，向登记部门申请登记，如买卖地上房屋的行为有瑕疵，当事人出现纠纷，利害关系人应当向法院提起民事诉讼，而依据该民事诉讼判决即可主张变更。但如果是初始登记，以土地初始登记为例，对新增土地的登记，对权属来源的审核从始至终都为公权力机关，因此利害关系人起诉也应当提起行政诉讼。

2．当事人对不动产登记合法性存在疑义的，应提起行政诉讼 这类案件主要包括民事析产、确权等行为中，当事人以不动产权证作为证据证明权利，其他当事人对权利证书有异议提请法院撤销的情形，及因登记申请人提供虚假材料进行欺诈导致登记权利人与实际不符而使真实权利人或利害关系人受到损失。对权利证书的异议既包括对不动产权属有异议，也包括对权利证书记载内容，如房屋面积、结构等有异议。

此类纠纷中，不动产登记证明的权利并不是当事人争议的焦点，但如果不推翻或肯定该不动产登记的效力，与其相关的析产等纠纷就无法顺利进行。当事人认为登记机构未尽审查义务，违反登记程序致使不动产登记记载的权利人与真实权利人不一致的，应提起行政诉讼，对不动产登记的合法性进行审查。但在一些案件中，当事人以质疑登记合法性为由起诉，可实际上是希望通过改变登记结果来重新确认不动产归属，主要涉及当事人之间的民事法律关系。对此，基于对诉权的尊重，法院应受理该行政诉讼，对登记行为的合法性进行审查并做出判断只是这种诉讼的结果，并不能最终解决当事人间的不动产权属争议。涉及物权变动原因行为的民事纠纷，应告知当事人另行提起民事诉讼。

3．当事人对不动产物权变动的基础法律关系存在争议，同时对不动产登记行为合法性也存在疑义的，应分别提起民事诉讼和行政诉讼 在不动产登记案件中，民事诉讼主要对不动产物权变动的基础法律关系进行审查，而行政诉讼主要对不动产登记的合法性问题进行审查，两种诉讼的审理对象不同，可同时进行。但在一些案件中，由于案情较为复杂，可能出现一个审判需以另一审判结果为审理依据的情形，这时就需要中止一个诉讼程序。

（作者单位：河南省淅川县人民法院）