江苏省宿迁市人民政府、中共宿迁市委


宿发[2003]33号


中共宿迁市委 宿迁市人民政府关于推进经济社会制度创新工作的实施办法
（2003年12月24日）

　　为进一步贯彻落实党的十六届三中全会精神和省委、省政府赋予我市的创新政策，按照上级精神具体化、外地做法本地化、本地工作特色化、工作措施系统化的创新要求，坚持以经济社会制度创新解放生产力，激活生产力，创造生产力，实现我市经济社会事业的追赶型、跨越式、超常规发展，根据市委、市政府《关于推进经济社会制度创新工作的意见》（宿发[2003]25号），现就推进我市经济社会制度创新工作提出如下实施办法：
　　一、推进行政管理制度改革，树立执政为民新形象
　　1、深化行政审批制度改革。要从实践“三个代表”重要思想、进一步转变政府职能、改革行政管理方式、全面推进依法行政的高度，充分认识《行政许可法》的重要意义，认真学习、准确理解、严格执行《行政许可法》。要以学习贯彻《行政许可法》为契机，以“坚持依法行政、建设法治政府”为目标，紧紧抓住“依法治官、依法治权”这个核心，切实转变行政机关工作人员特别是领导干部的思想观念，牢固树立职权法定和权责统一、法律权威、依程序行政的观念，不断提高其依法行政的能力和水平，使依法行政真正成为行政机关工作人员特别是领导干部的自觉行动，以进一步切实履行好经济调节、市场监管、社会管理、公共服务的职能，努力建设服务型政府。当前，各级政府和政府各部门都要对学习、宣传、贯彻、培训《行政许可法》作出部署，狠抓落实。各级政府和政府各部门的法制工作机构要具体组织好本地、本部门的学习、宣传、培训工作，做好行政许可规定的清理工作。要在前一段加大行政审批制度改革的基础上，切实加强行政许可的监督工作。坚决取消非政府职能的审批事项；坚决取消属于企业行为的审批事项；坚决取消可以由中介组织承担的审批事项；坚决取消纯粹为收费而设立的审批事项。对取消的审批事项实行行业管理，跟踪督查，确保取消事项不反弹；对保留的审批事项，实行集中办理，一条龙服务，限时办结；对需核准的事项，实行项目把关，符合条件的及时办结；对非财政资金投资的、符合产业政策的一般竞争性项目由原来的登记备案制改为告知制。积极探索网上审批和电子政务，提高审批效率和服务质量。加快形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，推进“无限政府”向“有限政府”转变。
　　2、加快司法制度改革。要按照公正与效率的要求，建立和完善权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的工作机制。法院系统要突出抓好证据制度改革、审判监督改革、裁判文书改革、执行工作改革，实行诉讼风险告知制度，完善法院调解工作；检察系统要进一步健全首办责任制、主诉检察官办案责任制，建立和完善诉讼监督机制、职务犯罪预防工作机制，按照科技强检的要求，创新办案模式和管理模式，提高办案水平和工作效率。
　　3、深化财政管理制度改革。建立公共财政体制，明确各级政府的财政支出责任。切实做到收入集中入库、国库集中支付、会计集中核算、政府集中采购、资产集中管理。要加强对机关支出的监管力度，执行财务公开制度，使机关工资外收入透明化、规范化。要积极探索公务用车制度改革，严格监管，确保公车公用。
　　4、全面推行政务公开。整合网络信息资源，把“网上宿迁”建成全市综合性门户网站和政务公开、透明、廉洁、高效的重要载体。要集中发布全市经济、政治、文化和社会生活各方面信息，凡是可以公开的权力，都要公开操作，自觉接受社会监督。对外全方位展现宿迁的整体形象。建立和完善重大决策公众参与制度，增强决策的透明度，保障人民群众的知情权和参与权。政府部门要公开职责权限、办事依据、办事程序、收费标准、办结时限、办事结果、便民措施及违规处罚，重点抓好行政事业性收费、项目审批、办证审批、执法办案、监督检查及行政处罚等关键问题的公开，坚决取缔多家管理、多头执法现象。行政执法部门，要树立文明执法、规范服务的形象；行政管理部门，要建立办事快捷、高效服务的机制；涉外行政管理部门，要形成让外商和外资企业满意的服务体系；公共服务窗口部门，要提高工作质量和服务水平；信访民调部门，要创新维护社会稳定防控体系，创新人民内部矛盾纠纷调解机制，完善化解基层矛盾纠纷的快速反应机制。
　　5、发展完善中介服务体系。大力发展法律服务、财务服务、信息咨询服务、市场交易中介、信用查询、市场监督鉴证等各类中介组织，把社会可以自我调节和管理的职能交给中介组织，按照在发展中规范的原则，加强对中介服务机构的引导和监督管理，逐步建立完备的中介服务体系。加强行业协会建设，理顺政府与行业协会之间的关系，按照“人员自选、活动自主、经费自理、管理自律”的原则，完善行业协会职能，建立和完善协商共议、民主决策的运行机制和行业自律机制，实行独立合法运行。
　　6、鼓励和支持以离岗招商为主要形式的创业行为。进一步完善机关事业单位工作人员离岗招商的激励和约束机制。鼓励和支持机关事业单位工作人员开展以招商引资为重点的创业活动，以招商引资任务完成情况作为考核实绩的重要指标。切实加强对离岗招商工作的指导和督查，实行动态、目标管理，完善考核办法，严格奖惩，及时总结经验，促进健康发展。
　　二、推进企业产权制度改革，培育市场新主体
　　7、深化国有集体企业产权制度改革。按照“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的要求，以“两化两转换一保障”（股份化、民营化和资产转换、职工身份转换及健全社会保障体系）为核心，对过去改革不彻底、不到位或运行不规范的企业进行明确产权规范运行的再改制。要完成改制企业国有集体产权（股权）、土地使用权置换，改制企业各项社会保险参保率要达到100%。积极推行股权的开放式流转，充分吸纳外资、民资参与国有企业的改组改造。大力发展混合所有制经济，使股份制成为公有制的主要实现形式。充分发挥市产权交易中心的作用，依法保护各类产权，健全产权交易规则和监管制度，切实推动产权流转和优化，保障所有市场主体的平等法律地位和发展权利。
　　8、完善公司法人治理结构。规范公司股东会、董事会、监事会和经营管理者的权责，完善企业领导人的聘任制度，形成权力机构、决策机构、监督机构和经营管理者之间的制衡机制。积极探索国有资产监管和经营的有效形式，把党管干部的原则与市场选聘企业经营者有效结合起来。继续推进企业转换经营机制，深化劳动用工、人事和收入分配制度改革，实行按需设岗、竞争上岗、绩效挂钩制度，分流安置富余人员，分离企业办社会职能，创造企业改革发展的良好环境。
　　9、放手发展民营经济。坚决贯彻落实十六届三中全会精神，清理和废除限制非公有制经济发展的政策法规，消除体制性障碍。按照“六放”要求，做到“四个不限”，即不限发展比例、不限发展速度、不限经营方式、不限经营规模，使民营经济在经济上有实惠、利益上有保障、社会上有地位、政治上有荣誉。按照“民投民有、民办民营、民富民强、民乐民享”的原则，能民则民、能放则放，允许非公有制资本进入法律法规未禁入的各种行业和领域。新上项目要全部规范成市场主体。
　　10、加快私营个体经济发展。贯彻落实市委、市政府《关于进一步加快私营个体经济发展的实施办法》，降低私营个体经济的准入门槛，支持私营个体经济调整结构、加快技术创新和发展外向型经济，为私营个体经济发展提供融资、财税、用地等政策扶持。
　　11、建立健全中小企业服务体系。认真贯彻落实《中小企业促进法》，大力为中小企业提供信息咨询、市场开发、技术支持、人才培训等方面的服务；鼓励金融机构开发适应中小企业发展的信贷新品种，支持中小企业自愿组建具有独立法人资格的互助担保机构，扩大中小企业担保基金规模，为中小企业的创业和发展服务。用优惠的财税政策，鼓励企业产品出口创汇。鼓励和支持企业与高等院校、科研院所以及行业协会实行多种形式的挂靠、联合，开展多种形式的技术、管理合作，提高企业新技术和新产品开发能力。鼓励和支持企业靠强、靠大、靠外，进一步盘活存量，扩大增量。改革和完善技改及新上项目贴息办法，由同级财政对企业实行补贴奖励。
　　　三、推进农村税费及配套制度改革，增创富民强农新优势
　　12、调整和完善农村税费改革政策。按照“减轻、规范、稳定”的要求和“多予、少取、放活”方针，规范“一事一议”筹资筹劳程序和使用范围，严格实行农民负担监督卡和农民承担费用专用票据制度。严格规范农村税费征收主体，逐步降低农业税率，实行上线控制，严禁平调挪用。大力调整农村教育布局，完善农村义务教育管理体制。继续推行和完善村账乡管、村务公开、乡镇政务公开制度。继续化解乡村债务，遏制新债务发生，保障乡镇机构和村级组织正常运转。加快农技推广服务体制改革，健全农业社会化服务体系。
　　13、深化农村流通体制改革。进一步开拓农村市场，加快发展农村专业合作经济组织和农民经纪人队伍，提高农民进入市场的组织程度，引导农民发展特色产业，做强做优“六大主导产业”，打造一批“农”字号特色品牌。深化粮食购销体制改革，改革粮食补贴办法，变间接补贴为直接补贴。引导鼓励外地粮食经销、加工企业进入我市粮食市场，从事购销业务，建立粮食生产基地，开展多种形式的粮贸合作、技术合作和联合开发。鼓励和支持我市粮食购销、加工企业和农民结成利益共同体，实现产加销一条龙。
　　14、健全农村土地使用权流转机制。坚持“依法、自愿、有偿”的原则，通过政府推动和大户带动，建立合理的土地流转利益分配机制。根据市场取向和农民意向，创新农林业投入机制，引导民间、工商和外商资本投资开发农林业。完善乡镇土地流转信托服务，严格界定公益性和经营性建设用地，规范土地使用权流转行为，促进农村土地资源合理有序流转。引导和支持农民以土地折股，组建新型农业合作组织，实行土地集约化经营；鼓励和支持龙头企业、镇村经济合作组织和农户采取出资、技术入股、土地入股等形式组建股份制企业，实现产加销有效衔接。继续深化林业产权、小型水利工程设施产权制度改革，把产权明晰到自然人。
　　15、加快农村劳动力转移。按照“城乡统筹、南北挂钩、面向全国、拓展海外”的思路，提高劳动力转移的组织化水平。加强农村劳动力市场信息网络化建设，加强农村劳务中介组织培育，加强农村富余人员的职业教育和技能培训，坚持普教、职教两手抓，以职教衔接普教、分流普教，培养当地用得上、外地输得出的合格劳动者。培育劳务输出特色区域、特色项目，提高劳务输出组织化程度，把人口大市变成人力资本和人才资源大市。深化户籍制度改革，鼓励先富起来的农民离土、进镇、入市，减少农民致富农民，缩小农村繁荣农村。鼓励一切形式的农民自主创业，创新农村就业机制。
　　四、推进投融资制度改革，注入区域发展新活力
　　16、创新投融资制度。筹建证券公司和信托投资公司，发展各种所有制金融企业。改进金融服务，充分运用承兑、贴现、信用证、保函等手段，保证重点项目建设。加大融资力度，保证技术创新项目、农业产业化龙头项目、生态农业项目和基础设施建设的贷款投入稳定增长。积极创新金融产品，完善金融体系，鼓励社会资金参与中小金融机构的管理、改造。深化农村金融机构改革，推进农户小额信用贷款发放。积极搞好农村金融改革，逐步把农村信用社改造成为农村社区服务的地方性金融企业。
　　17、支持地方经济建设。金融部门要协助地方政府制定经济发展规划；要采取省、市行联合贷款、多家银行联合贷款等多种方式，用足用活政策性优惠贷款；要加强对国有商业行、社信贷行为的引导和督促，全力支持地方建设；要与地方政府和企业合力加强诚信建设，化解金融风险。
　　18、加快完善市、县、乡三级信用担保体系。鼓励和支持社会力量、企业、个人共同出资设立信用担保机构，加快发展以市场机制运作的信用担保公司。对社会力量、各类企业、个人兴办的担保机构，自成立之日起，3年内免征担保业务收入的营业税。
　　19、放宽社会资本的投资领域。进一步确立企业的投资主体地位，实行谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险。凡是对外商开放的领域，都允许和鼓励社会资本进入；凡是社会资本参与国有企业改革，国有企业及主管部门不得设置任何障碍；放开市场准入，公布禁止进入的行业和领域清单，凡是国家没有明令禁止的领域，都允许和鼓励社会资本进入；凡是具备市场化条件的项目都要向社会资本和外资开放。鼓励和引导社会资本参与交通、水利、城市建设，参与城乡国有集体经营性资产的产权置换，参与企业改革、改组和改造，投资社会服务业。拓宽社会投资的融资渠道，构筑融资平台，加快市城建、水务、交通投资公司市场化运营。
　　五、推进城市经营管理制度改革，打造“龙头”带动新格局
　　20、整合区域资源，实现联动发展。跨县区整合各类资源，发挥规模和整体效益。强力实施“北扩西进、南拓东延”和“引湖纳山”战略，提高城市规划、设计、建设、管理、开发和经营水平，做大做强做优做美中心城市。按照“一区五园、两带多块、三级联动”的要求，积极培育经济增长新亮点。园区建设要做到规划无障碍，对接无“缝隙”。积极探索园区建设的新机制，努力形成稳定透明的管理机制，营造优质高效的服务环境，培育公平和可预见的法制环境。要以项目推进为抓手，扩大园区规模，提升功能，强化特色，提高产业集聚度和投资强度。坚持谁引进、谁受益原则，鼓励和支持外来企业、个人入园投资，参与园区的建设和管理。围绕苏州及所辖各市区援建的6个工业园和省级机关10多个部门援建的8个专业工业园，积极做好各项服务工作，加快招商引资进程。
　　21、创新经营机制，拓展市场运作范围。围绕“城市资产商品化、经营活动资本化、经营目的效益化”的要求，不断创新经营方式，全面放开城市公用事业领域。鼓励和支持外资和国内各类社会资本投资城市市政公用事业。对一些重大基础设施建设项目，可采取BOT（建设—经营—移交）、TOT（转让—经营—转让）等合作方式筹资，加快建设进度。加快市政公用事业单位企业化改制，生产性、经营性和作业性事业单位要全部实行市场化运营。开放公用事业的经营市场，实行特许经营，鼓励有资质的企业通过公开竞标获得特许经营权。加快道路、桥梁、城市广告、垃圾处理场、垃圾转运站、公厕、公交线路等基础设施所有权与经营权剥离，重新整合和延伸基础设施存量资本，多渠道筹措资金，实现资源价值的最大化。放开市政作业市场，允许社会力量组建作业公司，通过公开竞争承接作业任务。鼓励市政企业挂靠省内外大型市政企业集团，积极参与外部竞争，敢于跨地区、跨行业经营。
　　22、完善城市土地使用权管理。进一步完善城市土地收购、储备制度。全面推行经营性用地挂牌交易、招标拍卖制度，非经营性用地批租透明制度，推行建设用地和市场信息发布制度，努力形成市场地价机制。根据城市发展存在的突出问题，制订和完善土地管理和经营制度。
　　23、创新城市管理执法体制。继续做好城市管理相对集中行政处罚权试点和完善工作，强化“棋盘式”管理，在城市规划控制区内全面加强城市管理工作，加强社区建设，规范住宅小区物业管理。
　　六、推进事业单位管理制度改革，构筑市场竞争新平台
　　24、全面推进事业单位改革。按照政事分开、事企分开的原则，对事业单位实行分类定位、分开管理、分别改革。进行全面的分类改制，凡是能够进行产业化发展、市场化运营、社会化投资的，都要彻底放开。逐步建立政事职责分开、单位自主用人、人员自主择业、政府依法管理、配套措施完善的管理体制。对行政管理类事业单位，要加快清理、归并、精减和规范，对所承担的行政管理职能进行重新界定，其经费来源主要由财政供给，严禁以罚代养。对社会公益类事业单位，要调整结构布局，优化资源配置，增加政府投入，提高服务水平。对生产经营类事业单位，要按照市场化、社会化方向，推进产权制度改革，完成转企改制，增强发展活力。要大力推进事业单位用人和分配制度改革，实行新进人员考试制，劳动关系聘用制，逐步推行职员制；按岗位、按业绩、按技术定酬，原则上实行极少数工资与实际工资相分离，逐步形成多元化的分配机制。
　　25、创新教育体制。全面落实“以县为主”的农村教育管理体制，加快农村中小学布局调整，改善办学条件，推进城乡教育和区域教育均衡发展。完善和规范以政府投入为主、多渠道投入经费的教育投入体制，形成公办学校和民办学校共同发展的格局。坚持“一保三放开”，在保证义务教育健康快速发展的基础上，按照有利于促进社会事业发展、有利于国有资产保值增值、有利于维护教职工权益的要求，逐步放开学前教育、高中教育和职业教育。遵循“社会办教育----教育产业化----产业民营化----民营规范化”的改革思路，义务教育以政府投入为主，学前教育、普高教育、职业教育实行多元化办学。高等教育要实施“省市共建、八校联建、合作办学、公有民营”的发展战略，实现追赶型、超常规、跨越式发展。构建终身教育体系，建设学习型社会，增强广大人民的就业能力、创新能力和创业能力。
　　26、深化卫生事业改革。按照“医防分设、保防保、放医疗”的原则，实行“医卫分离”，把乡镇防保所资产和经过公开招聘的人员划入乡镇卫生院，承担乡镇公共卫生服务与管理职能。兴办“五大中心”，提高公共卫生服务水平和突发性公共卫生事件应急能力。把乡镇卫生院的医疗服务职能分离出来，以民营方式建立乡镇医院。对改制医院实行扶持政策，5年内享受非营利性医疗机构待遇，减免相关税费。改革对医疗卫生事业的投入机制，采取“以奖代补”的办法，对后续投入大、床位增加多、设备更新快的医院进行奖励，进一步激发民营主体投资发展医疗卫生事业的积极性。
　　27、继续推进文化、体育等其它各类社会事业改革。加快文化、体育等事业单位产权制度改革，面向市场，壮大实力。鼓励和支持社会力量、外来资本、民间资本兴办或投资文化、体育等社会事业。文化上管好严肃文化创作和广播电视事业，全面放开经营性群众文化娱乐事业；体育上抓好竞技体育，全面放开群众性休闲健身事业；旅游上抓好旅游景点开发，允许将景点转让给外商、社会法人、旅游公司等经营，实行所有权、经营权、管理权分立；各类事业单位都要加快竞争性国有集体资产的转换，把非政府竞争性行业推向市场。
　　七、推进社会保障制度改革，创建社会安全新网络
　　28、加快城镇职工养老、失业保险和医疗保障制度改革。完善以缴纳“三金”为主要内容的社会保障制度，加快由“单位人”向“社会人”的转变。进一步扩大社会养老覆盖面，依法把企事业单位全部职工和新办企业、中外合资合作企业、外资企业及个体私营企业劳动者纳入养老保险统筹范围。健全失业保险制度，实现国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨。继续推进机关事业单位养老保险改革试点工作。调整和完善基本医疗保障制度，建立合理的医疗费用分担机制。探索大病医疗救助、职工互助、社会医疗救助制度，加快建立多层次的医疗保障体系。
　　29、改进就业政策。在就业方式上，推进和扩大全日制工、弹性工时、阶段性就业等灵活就业方式；在产业类型上，注重发展劳动密集型产业；在企业规模上，注重扶持中小企业；在经济类型上，注重发展非公有制经济。加强职业教育和技能培训，继续抓好再就业援助，全面落实下岗失业人员再就业优惠政策，努力增加就业岗位。鼓励和扶持下岗失业人员自谋职业、自主创业。依法规范企事业单位用工行为，维护职工的合法权益。
　　30、加快农村社会保障体系建设。按照“统一规划、分布实施、积极推进、务求实效”的原则，把办好农村“十件实事”作为强农富民的民心工程、治本之策、战略举措抓紧抓好。要把建立农村最低生活保障制度和以大病统筹为主的新型农村合作医疗保障制度，作为农村社会保障制度建设的当务之急，确保农民“老有所养” 、“病有所医”。要统筹城乡发展，维护农民利益，完善以政府为主导的多元化社会救济和社会福利体系。新型农村合作医疗要建立农民个人缴费、集体扶持和政府资助相结合多元化筹资机制，逐步做实个人账户。对无力出资的五保户和贫困户，以县(区)为单位，建立农村医疗救助基金，全额帮助参保。
　　八、推进市场制度改革，营造投资创业新乐园
　　31、加强“诚信市场”建设。把建设“诚信市场”作为建设“诚信宿迁”的重要载体和抓手，依托市信息网络管理中心开办“诚信宿迁网”，依托工商部门筹建市企业诚信评价事务所，依托金融部门筹建市个人诚信评价事务所，做到诚信立市、诚信立企、诚信立业。以诚信政府引导、培育、管理和监督市场信用，推动企业诚信和个人诚信建设。建立和完善企业诚信信息数据库，制订和完善对失信行为约束惩罚的相关政策法规，推动企业诚信评价制度和诚信监管体系建设，加快建立个人诚信和社会诚信体系，营造“诚信宿迁、投资乐园”的宿迁形象。
　　32、加快市场体系建设。完善城区市场网络，在兴办各类商贸市场的同时，加快建立和完善劳动力市场、人才市场、信息市场、资本市场、房地产市场等各种生产要素市场，加快建设高速公路道口市场、边界市场、产地市场、区域性专业市场，发展沿路经济、沿边经济，形成功能齐全、规范有序的市场体系，吸引周边和过境的生产要素以宿迁为起点、终点、停靠点，不断扩大市场规模，集聚商气人气，促进招商引资和市场繁荣。
　　33、严格规范市场秩序。废止妨碍公平竞争、设置行政壁垒、排斥外地产品和服务的各种分割市场规定，打破行业垄断和地区封锁。积极发展独立公正、规范运作的专业化市场中介服务机构，按市场化原则规范和发展各类行业协会、商会等自律性组织。改革市场管理综合执法制度，完善行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与相结合的市场监管体系，健全产品质量监管机制，严厉打击制假售假、商业欺诈等违法行为，完善和规范统一、开放、竞争、有序的市场环境。
　　九、推进干部人事制度改革，形成选用监管新机制
　　34、改革干部制度。围绕“扩大民主、鼓励竞争、推进交流、强化监督”的要求，完善公推公选、竞职准入、任期制、辞职制等选拔任用管理制度。推行并完善全委会讨论任免干部票决制，全面推行县处级党政后备干部公推公选制度。完善干部试用期制度，并逐步拓宽试用期的适用范围。进一步探索各级各类干部实绩评价办法。全面落实干部谈话制度。加大对领导干部尤其是“一把手”监督，进一步建立完善干部监督档案。通过全面的干部制度改革，使干部工作走向公开、透明、民主，建立精干、廉洁、高效的干部队伍。
　　35、改革人事制度。围绕“广纳群贤、人尽其才、能上能下、充满活力”的要求，坚持党政人才队伍、企业经营管理人才队伍、专业技术人才队伍和农村实用人才队伍等“五支队伍”一起抓，培养、吸引和用好各类人才。在事业单位推行全员聘用、竞争上岗、多元化分配和人事代理、评聘分开、人事争议仲裁等制度。遵循择优聘用原则，制定事业单位人员公开选聘管理制度；创新激励机制，进一步完善高层次人才引进的优惠政策；采取积分选岗和考试相结合的办法，安置军转干部；按照人才中心与市场中介机构事企分开的要求，对人才市场实行市场化运作；建立和完善人事争议仲裁制度，依法仲裁人事争议；适应改革开放需要，积极为非公有制市场主体提供人事人才服务，把优秀人才集聚到经济社会发展的各项事业中来。
　　十、推进非正式制度变迁，掀起思想解放新高潮
　　36、更新思想观念。以深入学习贯彻“三个代表”重要思想为强大动力，抓住省委、省政府把宿迁作为“全省经济社会发展综合改革试点市”的大好机遇，坚持在改革中解放思想，在发展中统一思想，在实践中深化认识，在探索中更新观念，以新的思路破解难题，以新的机制培育发展动力，以新的办法丰富改革措施，在全市范围内掀起一场全方位、宽领域、大力度、深层次的思想解放新高潮。
　　37、弘扬宿迁精神。把弘扬“团结奋进、敢试敢闯、务实苦干、自立自强”的宿迁精神作为非正式制度变迁的重要任务，纳入全市党的建设、公民教育和精神文明建设的全过程。
　　38、培育公民道德。贯彻《公民道德建设实施纲要》，紧紧围绕全面建设小康社会的目标，加强科学文化教育和思想道德教育，突出劳动教育和技术教育，全面提高公民素质，建立与社会主义市场经济相适应、与社会主义法律规范相协调、与中华民族传统美德相承接的思想道德体系和思想道德评价制度。
　　39、强化发展理念。坚持把发展作为第一要务，一心一意搞建设，聚精会神求发展，鼓励全市人民在市场竞争中图生存，求创新，谋发展。充分发挥新闻舆论的导向作用，进一步优化经济发展软环境，营造“创业最宽松、社会最文明、人居最安全”和“低交易成本、低生产成本、低行政成本、低社会成本”的投资环境，全力打造有利于投资、有利于发展、有利于创业的良好氛围。
　　40、鼓励改革创新。对大胆改革创新、大胆探索实践的人给予坚决支持，优先提拔重用；对改革创新中出现的新生事物给予切实保护和大力支持，不准求全责备；对改革创新中一时拿不准的事情，允许闯和试，不准急于下结论；对改革创新中出现的偏差和问题，不准扣帽子、打棍子，坚持看主流、看发展，注意加强引导，逐步完善规范。
　　本《办法》自公布之日起执行。各地、各部门要紧密联系实际，切实加强领导，细化经济社会制度创新项目，采取具体措施，务求工作实效。有关部门或个人拒不执行或违反本《办法》的，由市、县(区)经济社会制度创新工作办公室责令其限期改正；拒不改正的，由纪检监察机关或上级行政机关追究直接责任人和主要负责人的行政责任。


律师与律师事务所之间是劳动关系吗？

吕为锟


目前，我国约有十三万律师，八千多个律师事务所，律师与律师事务所之间的劳动争议日趋增多。长期以来，因各地劳动仲裁委员会对律师与律师事务所之间是否存在劳动关系难以认定，故一般不予受理。人民法院受理此类案件后，对于是否存在劳动关系也存有较大争议，多采调解方式以回避劳动关系问题。上海市虹口区人民法院民事判决书［2002］虹民二(商)初字第624号认定“律师与律师事务所之间为劳动关系”，在律师界得到广泛称赞。笔者作为一位擅长办理劳动争议案件的律师，兼有劳动仲裁员资格，业余从事律师管理制度理论研究工作已有多年，从感情上我非常希望律师与律师事务所之间是劳动关系，但从理论上我不得不主张：目前我国律师管理体制决定了律师与律师事务所之间不是劳动关系，各地劳动仲裁委员会不予受理是正确的，上海市虹口区人民法院作出的上述民事判决是错误的，全面改革律师管理体制势在必行。
劳动争议是指劳动关系双方当事人因实现权利和履行义务而发生的纠纷。劳动关系具有两个特征：一、主体特定性，即用人单位和劳动者须均符合法定条件。二是客体限定性，即在劳动过程中形成权利和义务。从主体方面说，劳动关系存在于下列几方面：一、企业单位和个体工商户与职工、雇工之间；二、国家机关和事业单位与聘用工作人员之间；三、社会团体和民办非企业单位与工作人员之间。企业单位和个体工商户以是否经工商行政管理部门登记为适格标准，事业单位以是否经人事部门登记为适格标准，社会团体和民办非企业单位以是否经民政部门登记为适格标准。未经法定登记机关登记注册的单位或者被依法撤销、吊销营业执照的单位等均不是适格主体，属于非法用人单位。劳动者必须年满16周岁，童工不是适格主体。如果任何一方为不适格主体，双方所签订的劳动合同就是无效劳动合同，劳动关系不成立。
之所以说律师与律师事务所之间不是劳动关系，是因为用人单位主体不适格，即国办和合作、合伙律师事务所经司法行政部门审批而没有分别经人事部门和民政部门登记，不具备事业单位和民办非企业单位主体资格，这就涉及律师事务所的定位和管理体制等复杂问题。
十几年来，我国律师事务所的登记管理机关一直处于错位状态。1993年7月13日天津市司法局提出《关于律师事务所是否参加编制部门事业法人资格登记注册的请示》，司法部根据《律师暂行条例》和国务院办公厅转发《司法部关于加强法律服务机构统一管理的请示》的通知的规定，于同年9月2日作出《关于律师事务所不参加编制部门登记注册的批复》。1994年5月26日司法部颁布《律师事务所审批登记管理办法》，规定律师事务所由司法行政部门进行登记管理。国办律师事务所未经人事部门登记，实际上没有取得事业单位主体资格，律师与律师事务所之间没有形成劳动关系，双方的劳动争议难以通过劳动仲裁和诉讼程序解决，只能通过主管部门和行业协会调解解决。如果主管部门和行业协会不履行调解职责或者调解不成，就会造成矛盾积累。国办律师事务所“脱钩改制”时，许多律师的劳动权益受到侵害，不得不放弃自己的合法权益，只有少数律师申请劳动仲裁和提起诉讼，但受到劳动法律法规保护的人甚少，出现了中国律师能够依法维护他人的合法权益却无法维护自己的合法权益的奇特现象。
合作、合伙律师事务所属于民办非企业单位，即利用非国有资金举办的从事非营利性社会服务活动的社会组织。1996年中办、国办联合发出《关于加强社会团体和民办非企业单位登记管理工作的通知》（中办发[1996]22号），确立对民办非企业单位实行“统一归口登记、双重负责、分级管理”的管理体制，其含义是：由哪一级行政部门进行行业管理，就由哪一级民政部门进行登记管理。司法部制定的《律师事务所登记管理办法》、《合伙律师事务所管理办法》和《合作律师事务所管理办法》均从1997年1月1日实施，规定由司法行政部门进行登记管理。合作、合伙律师事务所的诞生在很大程度上促进了我国法律服务业的快速发展，但是其管理体制从起始就不符合党中央、国务院确立的管理体制。当时中央统一登记政策尚未转化为行政法规，其他行业民办非企业单位也存在由本行业行政部门自己登记的现象。1998年10月国务院根据中央中央统一登记精神发布《民办非企业单位登记管理暂行条例》（国务院令第251号），规定民政部门是民办非企业单位的“登记管理机关”，有关行政部门是有关行业民办非企业单位的“业务主管单位”。《条例》实施后，许多行业行政部门没有主动放弃自己登记，民政部门的登记管理工作未能全面展开。不久，“法轮功”邪教组织在全国范围内猖獗，社会稳定受到了影响，我国民间组织管理工作岌待加强。1999年11月中办、国办又联合发出《关于进一步加强民间组织管理工作的通知》（中办发[1999]34号），主题是打击邪教组织，同时强调各类民间组织包括社会团体和民办非企业单位必须统一进行民政登记，凡是不进行民政登记的，一律追究负责人的责任。民政部于1999年12月28日发布《民办非企业单位登记暂行办法》(民政部第18号令)，规定民办非企业单位按照教育、卫生、文化、科技、体育、劳动、民政、社会中介服务业、法律服务业和其它共十大行业分类进行登记，其中“法律服务业”被明确地列为第九类。民政部发布办法后，从2000年初至2001年底在全国开展了一次大规模的对民办非企业单位的复查登记工作。复查登记工作开展后，绝大多数行业行政部门放弃了自己登记，我国初步建立起民办非企业单位登记管理制度。复查登记初期，各地民政部门主动要求司法行政部门指导合作、合伙律师事务所和法律服务所办理民政登记，上海市司法局提出《关于合作、合伙律师事务所是否进行民政登记的请示》，司法部根据《律师法》作出《关于律师事务所不进行民政登记的批复》(司复［2000］4号)。至此，我国敢于顶风违背中央统一登记精神的民间组织主要有两类：一是邪教组织，二是法律服务业。
为什么司法部坚持对律师事务所进行登记呢？其依据是《律师法》。以前，我曾认为司法部依法进行登记管理是正确的，问题出在《律师法》身上，因此应当修改《律师法》。经过认真学习《行政许可法》后，我改变了原来的看法，因为《律师法》第十九条仅有许可司法行政部门对律师事务所进行行业的意思，根本没有许可司法行政部门进行登记管理的含义，行业管理和登记管理完全是两回事，司法部在未经《律师法》许可的情况下履行登记管理职权，造成合作、合伙律师事务所没有被正确地定位于民办非企业单位，这正是我国行政许可法立法的重要性和必要性之所在。
《行政许可法》自2004年7月1日起施行，该法施行前后各部委均主动清理违背行政许可法的部门规章。司法部原制定的《律师事务所登记管理办法》等部门规章均违背《行政许可法》，2004年6月16日司法部颁布新的《合伙律师事务所管理办法》，继续坚持由司法行政部门登记管理，并为实现“规模化”而提高了合伙条件。目前我国律师管理体制不符合党的统一登记政策，不符合国务院的行政法规，不符合全国人大制定的法律，这种“三不符合”管理体制决定了律师与律师事务所之间不是劳动关系，这是阻碍法律服务业实现规范和拓展的真正障碍。
《工伤保险条例》第六十二条第二款：“其他事业单位、社会团体以及各类民办非企业单位的工伤保险等办法，由国务院劳动保障行政部门会同国务院人事行政部门、民政部门、财政部门等部门参照本条例另行规定，报国务院批准后施行。”合作、合伙律师事务所不属于企业单位、国家机关、事业单位和社会团体。如果不能被定位于民办非企业单位，有什么资格和权利参加工伤保险？即使参加工伤保险又有什么保障作用呢？劳动者享受工伤保险待遇须以劳动保障行政部门认定工伤为前提，认定工伤又以用人单位适格为前提，合作、合伙律师事务所未经民政部门登记，用人单位不适格，劳动保障行政部门依法不予认定为工伤，劳动仲裁委员会依法不予受理，那么必将出现交纳工伤保险费却享受不到工伤保险待遇的现象。
谁说律师与律师事务所之间为劳动关系，谁就没有认识到司法行政部门自己进行登记管理的非法性，没有拥护党中央、国务院关于民办非企业单位的政策和行政法规，不会采取改革和规范措施，掩耳盗铃，弊大于利；谁说律师与律师事务所之间不是劳动关系，谁就认识到了司法行政部门自行登记的错误性，就会采取改革和规范措施，与党中央、国务院保持高度一致，法律服务业才能实现规范和拓展，实事求是，利大于弊。
上海市虹口区人民法院判决认定“律师与律师事务所之间为劳动关系”是根据双方当事人关于双方主体合法的主张。笔者认为，双方当事人主张双方主体合法，其主体不一定合法，法院应当依据法律法规进行审查而不能轻信当事人的主张，这样的判决不足以令人欣慰。相反，如果法院以合作、合伙律师事务所未经民部门登记为由，认定用人单位不适格，判决律师与律师事务所之间不是劳动关系，引起社会各界的关注，促使司法部按照中央政策和国务院条例全面改革律师管理体制，那么这样的判决才是一个造福于广大律师、促进依法治国的判决。
目前，我国的法人制度理论比较落后，司法实践工作是在没有正确的法学理论指导下盲目进行的，广大法官、律师和有关行政部门对民办非企业法人熟视无睹，在贯彻执行党的政策和国务院条例过程中出现了较大偏差，带来了许多社会问题。笔者根据党中央、国务院和民政部关于民办非企业单位的政策、行政法规和部门规章，并亲自到民政局民间组织管理局进行了大量调研工作，总结出“法人五类说”法人制度理论。这一法学基础理论有利于指导广大法官、律师和有关行政部门加强和提高对民办非企业单位的理论认识，有利于建立科学的律师事务所管理体制，有利于促进依法治国。
有的人主张中国律师管理体制应当与国际接轨，由行业协会管理。笔者不赞同这种观点，外国律师由行业协会进行管理是其政体和历史等因素所决定的，有其科学性。我国的国情决定了律师管理制度只能根据党的政策保留中国特色，就象我国的婚姻管理制度只能按照党的婚姻政策实行登记形式制而不能实行宗教仪式制或混合制一样。
综上所述，只有按照党的政策建立各级司法行政部门行业管理和同级民政部门登记管理相分离的“两分离”管理体制，民办律师事务所的合法地位才能得到正式确立，律师与律师事务所之间才能形成合法劳动关系，律师服务业才能实现规范和拓展。否则，民办律师事务所的主体资格就不符合法定要件，由此带来的许多社会矛盾和问题难以解决，司法行政部门采取的一切管理措施都不可能收到规范和拓展的效果。笔者建议党中央、国务院和全国人大常委会指导司法部正确地贯彻执行《律师法》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《行政许可法》，废止现行律师事务所登记管理办法和合作、合伙律师事务所管理办法等部门规章，制定《律师事务所业务管理办法》，按照个体、合伙(二人以上)和法人等三种法定规范形式审批律师事务所，全面改革律师管理体制。
各地民政局民间组织管理局非常欢迎合作、合伙律师事务所办理登记手续，限时服务，非常简单。如果司法行政部门没有作出审批文件，民政部门不予登记；如果撤销审批文件，民政部门就注销登记。民政部门登记管理不但丝毫没有削弱司法行政部门对律师行业的管理权力，反而能够节省司法行政部门的大量人力物力，司法部何乐不为呢？民政部门履行对民办非企业单位的登记管理和年检工作，不收年检费，有的律师担心多出一个“婆婆”是没有必要的。
特附诗一首：《律伤》
法律服务市场乱，律师管理体制糟。
政策法规统一登，自行登记并邪教。
用人单位不适格，劳动合同全无效。
仲裁机关不受理，法院判决难意料。
旧人埋怨新人苦，分家打架伴争吵。
律师协会征双费，免为律师讨公道。
规范拓展十六大，偏向规模效果小。
行政许可立法新，合伙门槛再升高。
八千律所虚规范，上歪下斜实乱套。
主管部门夜郎国，争权过度丑自找。
经济损失律师担，政治风险部长挑。
十万律师学阿Q，精神胜利显高傲。
不怕官宦只怕管，泥神过河自难保。
创业激情似火山，心伤泪然谋跳槽。
海外体制行会管，陆内原则党领导。
皇帝新装两结合，非洋非土何时了？
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(作者简介：吕为锟，男，1964年6月出生，参加高考、成人高考和自学考试先后分别毕业于临沂师专外语系、曲阜师范大学英语系和山东大学法律自学考试，1993年考取律师资格，1994年从事律师工作，在省级以上杂志上发表论文三篇、自传一篇，主要学术观点是主张“法人五类说”法人制度理论。2000年8月被中共日照市委、日照市人民政府授予“日照市专业技术拔尖人才”荣誉称号。工作单位：山东名律律师事务所。地址：山东省日照市北京路279号。邮政编码276826。)