关于民事抗诉权问题的思考


沈　红　干朝端




　　民事抗诉权是民事检察监督权的重要内容，其目的就是通过对审判组织审判权的监督和控制，从而保证审判活动依法进行，防止和纠正错误裁判，确保司法公正。近年来，随着人们法制意识的提高和法律监督力度的加强，我国民事检察监督工作有了一定的发展，民事抗诉案件逐年增多。就武汉市中级法院来说，1997年我院受理民事、经济抗诉案件24件，1998年受理35件，1999年受理了56件，每年平均递增53％。在1998——1999年武汉全市法院受理的106件民事、经济抗诉案件中，法院维持和调解的48件，占已结案件的57?2％，改判和发回重审的36件，占42?8％。通过对这些案件的有效审理，在一定程度上保证了法律的正确实施，维护了公民、法人的合法权益。但是，目前有学者也提出，我国民事抗诉权的法律规定弹性过大，抗诉条件限制不严。民事抗诉案件的增多虽然在某种意义上追求到了个案的实体公正，但在更大程度上，不加限制的抗诉再审将使法院两审终审制度名存实亡，法院判决的终局性和权威性流于形式，同时也会给权力的渗透留下很大空间，从而在司法腐败之外进一步加深了人们对司法的信任危机，而不能达到立法设置民事抗诉再审程序所预期的目的。因此，人民检察院民事抗诉监督的合理性、必要性确实令人怀疑。1对此，笔者欲阐述一下自己的粗浅认识，以期与大家共同探讨。

一、当前民事抗诉权存在的问题

　　检察院提起民事抗诉是启动案件再审程序的一种方式。再审程序一经启动，原有终审裁判所确立的法律关系又将重新处于一种不确定状态。因此，在世界各国中，有些国家为了保持判决的法定“既判力”，避免再审带来的负效应，而不允许提起再审，如美国；有些国家如日本、德国虽然允许提起，但对此都规定了严格的适用条件。我国的民事抗诉作为发动民事再审程序的一种方式，民诉法却没有规定严格的适用条件，法定的四种提起抗诉的情形笼统又不易操作，抗诉权弹性极大，再审程序容易启动。在没有必要启动再审程序的情况下，启动再审程序，这在某种程度上必然会危及到法律的“既判力”原则，而最终导致司法稳定性的削弱。同时，不加限制的抗诉再审只会增加当事人的诉累，提高诉讼成本，即使在某种意义上当事人一方胜诉了，也会有种得不偿失的感觉。这就违背了民事抗诉制度设立的最终目的。本文欲从审判实践中的一些案例出发，谈谈当前我国一些民事抗诉案件抗诉不合理的问题。

　　(一)检察院以发现新的证据为由提起抗诉的问题。如我院受理的原审上诉人秦甲、秦乙与原审被上诉人秦丙房屋承租权一案，秦甲、秦乙与秦丙系兄弟姐妹，原来均随其父共同居住在一直管公房内。秦甲、秦乙结婚后就分别离开该房，另行居住。后该房拆迁安置，其父在拆迁过渡期内去世，三者就因拆迁安置房的承租权问题发生纠纷而诉至法院。在一、二审中因秦甲、秦乙不能提供其婚后仍居住该直管公房的证据而败诉。判决生效后，省检察院即以有新的证人证言为由提出抗诉。此案明显的就是以证人证言这一新的证据为由提起抗诉。现实中，此情况不只一例。我们知道，目前我国检察院抗诉提起再审的，绝大部分是由当事人申请或向其反映而引起，靠检察院自身主动检查、搜集材料而引发再审的情况微乎其微。2所以检察院提起抗诉的新证据大部分是由一方当事人提供。此种在一审、二审中不出示新证据，在再审程序中搞突然袭击的做法随着审判方式改革的进一步深化，已日益暴露出其弊端。第一，根据民诉法规定的二审终审原则，任何案件证据都要经过二次质证，并最终得以认证。如检察院为一方当事人之利益以一、二审中都未出示的新证据为由提出抗诉，那么该案裁判后，此证据则只经过一次质证就予以认定了，显然剥夺了另一方当事人对此证据两审质证的权利，不符合证据规则，这对另一方当事人来说显然不公平。第二，检察院以新证据为由提出抗诉从而引发再审程序并最终定案容易导致有些当事人在一、二审中恶意隐瞒证据，在判决生效后拿出“杀手锏”向检察院申诉，通过再审从而达到最后的诉讼胜利，这是不道德、不公正的，是利用了国家赋予检察机关的法律监督职权达到侵害另一方当事人诉讼权利的目的。因此检察机关以新证据为由提起抗诉是不妥的。

　　(二)当事人上诉期内放弃上诉，上诉期届满后，检察机关提出抗诉的问题。如我院受理的武汉肉联加工厂与海南省中野工贸开发部租赁、劳务纠纷一案中，一审判决作出后，肉联加工厂不服提起了上诉，后又申请撤诉，二审裁定准予其撤回上诉，双方按原判决执行。但检察院却以原审判决认定事实不清，归责不当为由提起了抗诉。笔者认为，此抗诉是不妥的。根据民法中私法自治的原则，在不涉及到国家利益、社会利益和他人利益的前提下，当事人可以在其私权领域内自主行使其权利。有起诉权、上诉权和放弃自己诉讼请求和接受对方诉讼请求的权利，国家权力不能对此进行随便干预。在当事人放弃上诉的案件中，当事人显然是出于自身的各种原因在权衡利弊后愿意接受一审判决所确立的权利义务关系。如果检察院对此种情况下生效的裁判提出抗诉，显然是违背了私法自治的处分原则，是国家权力对私法权利的干预。另一方面，即使一方当事人在上诉期间不上诉，在裁判生效后又向检察院申诉引起抗诉的，笔者认为这种舍弃上诉寻求抗诉的做法仍然是不妥的。因为如果当事人都放弃上诉程序而去追求抗诉，那民诉法设置的上诉程序将形同虚设，法律规定的上诉功能将不能得到有效的发挥。同时还会发生当事人利用这种方式规避上诉可能发生的负担诉讼费风险的情形，将部分诉讼成本转移给国家。3

　　(三)当事人不申请再审，而检察院提起抗诉的问题。此种情形是由我国民事诉讼法的规定引起的，是受超职权主义模式影响的结果。我国民事诉讼法第185条规定人民检察院对人民法院已发生法律效力的判决和裁定发现有法定情形之一的，可以提请人民法院重新审理，而无须经过当事人的申请再审。立法上这样规定，是我国“实事求是，有错必纠”原则在民事审判领域的体现。但笔者认为，此规定也是不合理的，其理由如(二)中所述，同样是构成了对当事人自主处分权的侵犯。当事人申请再审期间不申请再审，期间届满后也不申诉的，检察机关不应以维护法律正确实施，确保司法公正为由强行对当事人自主处分裁判结果的权利加以干预。除非当事人私权的处分侵犯了国家利益、社会公共利益及他人利益。否则，公权力不应随意介入私权领域。

　　(四)法官在不违反法定程序的情形下，自由裁量，采信证据、适用法律，其裁判自由结果不显失公平、不违反社会公共利益的，检察机关有无提起抗诉必要的问题。例如我院受理的武汉石油大厦服务有限公司及大光明歌舞厅与董红艳人身损害赔偿一案。董红艳在大光明歌舞厅(由武汉石油大厦发包给他人经营，且他人未单独办理营业执照)试聘工作期间，在该歌舞厅内乐池侧面第十一号台路经假桥至八号台之间突感身体不适，便向同伴讲自己触电了，遂即倒地，经医院抢救，诊断为：电击伤、心律失常、急性左心衰、肺水肿、电击伤并颅脑损伤、吸入性肺炎。为此，董红艳与武汉石油大厦服务有限公司就人身损害赔偿发生纠纷诉至法院。本案对董红艳伤情进行了三次鉴定，其中市中院及省高院鉴定结论都为“电击伤”，最后司法部鉴定所的鉴定结论为“受电流伤害依据不足”。所以在终审判决中，法院认为董红艳是在武汉石油大厦大光明歌舞厅试聘时身体受到伤害的。但所依据的鉴定结论不能认定武汉石油大厦及董红艳在本案中有过错，应适用公平责任原则，由武汉石油大厦服务有限公司赔偿董红艳医疗费、后期治疗费、伤残补助费、误工费、营养费、住院伙食补助费、护理费、交通费、专家会诊费共计人民币179014?84元。省检察院遂以董红艳的伤害不是电击伤所致，原判决适用法律不当为由提出抗诉。经再审，法院认为，董红艳确系在武汉石油大厦大光明歌舞厅试聘时身体受到伤害。三次伤情鉴定结论相异故不能确定双方存在过错。但受害人遭受到重大损害得不到赔偿又显失公平，据此原审以公平责任确定双方权利义务关系并无不当，维持终审判决。笔者认为，诸如此类的案件是不应该提起抗诉的。首先，从维护法院判决的权威性和终审判决的“既判力”角度出发，在法官的原终审裁判认定事实和适用法律无明显不当、裁判结果无显失公正的情况下，不应提起抗诉，从而保证“两审终审”的法定效力。马克思主义的辩证法认为，真理具有绝对性和相对性，任何真理的发展过程都是由相对不断趋近绝对的运动。同样道理，法官在办案的过程中，对案件事实的认定也只能是相对的，尽量接近事实本身的。因为法官审案有一定的审判时限规定，希望个别法官在不长的一段时间里绝对复原逝去的事实真象，几乎是不可能的。正如有学者指出的那样：“在诉讼中所再现的只是法律意义上的事实，而非原始状态的实际事实。”4任何刻意追求个案处理绝对公正的诉讼目的实际上是很难实现的。5因此，法官在认定事实和适用法律上不存在绝对的公正、合理，在法律的范围内，其享有自由裁量的权力。此自由裁量的结果只要不显失公正，就不应提起抗诉，随意推翻。检察机关法律监督的主要职责应是合法性而不是刻意的合理性。其次，案件在两审终审后，双方当事人的权利义务关系确定，同时还会与第三人发生关系，从而形成新的社会关系。如果此时随意以毫无必要的理由提起抗诉，推翻原有的法律关系，这只能引起相对稳定的社会关系再一次处于动荡状况，而且还会随时损害善意第三人的利益。第三，在案件的判决或裁定相对正确，无纠正必要时，提起抗诉重新审理，会无端耗费国家的人力、物力、财力，不符合诉讼目的和诉讼效益原则。笔者通过对当前我市法院受理的民事抗诉再审案件进行分析发现，裁判驳回检察机关抗诉，维持原终审裁决的占一半以上，除了因为法院大部分案件质量经得住考验外，其根本原因是法院裁决无明显不当之处，是在法律范围内的自由解释和自主裁判，没有裁判明显不合法之证据，检察机关抗诉理由薄弱，属于没有必要提起抗诉的一类。就如上述电击伤案例那样，即便有一鉴定结论认为“受电流伤害依据不足”，也不能就此随便推定为“不是电击伤所致”，因为认为“不是电击伤所致”同样“依据不足”。目前检察院动不动就能提起没有实际价值的抗诉，其原因就是民诉法规定的法定抗诉情形太宽，不易掌握。有些当事人也利用了这一点，在无法定情形不能申请再审时，就拉关系走后门在检察院找熟人，提起抗诉。

二、规范民事抗诉权的几点建议

　　我国的政权体制决定了检察权成为一种独立的权力，以实现对执法和司法制约与监督，保证法律的统一正确实施。6因此，在民事诉讼领域确立检察机关的法律监督地位是一种针对司法现状的必要设置。为了保证这种检察监督权与审判权能形成良好的制约与抗衡机制，保证在审判独立的前提下，充分发挥检察抗诉权的功能与作用，我们有必要对当前宽泛的抗诉情形进行改良，严格抗诉再审的适用条件，建立科学合理的抗诉机制提高诉讼效益、维护法律权威，切实保障公民和法人的合法权益，最大限度地实现社会司法公正。

　　(一)指导思想：民事抗诉权以实现法律、维护社会公益、防止司法腐败、确保司法公正为目的。充分尊重当事人民事自主处分权，维护诉讼自由、注重诉讼效益。严格、谨慎行使该权利，达到权力与制约的科学平衡。

　　(二)关于抗诉的时间。抗诉是启动民事再审程序的主要方式之一(除此外还有当事人申请再审和法院依职权再审)。由于民事诉讼是当事人之间私权纠纷，因此按照民法私权自治的原则，我们理应充分尊重当事人在私法范围内的处分权。当事人对此有提起再审的权利，也有接受原有裁判结果，放弃再审的权利。只要他们对私权的处分不涉及国家利益、社会公共利益、他人利益，不违反社会善良风俗，国家公权就不应强行介入。因此，在民事诉讼领域，检察机关行使检察监督权，提起抗诉的时间应在当事人申请再审期间届满之后。

　　(三)关于抗诉的条件

　　首先为了保证民事抗诉的严肃、合理和有价值，就应规定不得提起民事抗诉的限制情形：1?不得以发现新证据为由提起抗诉；2?当事人在上诉期间不上诉或在上诉期间撤回上诉的，检察机关不得提起抗诉(裁判涉及公共利益或有违善良风俗的除外)；3?当事人在申请再审期间不申请再审，期间届满后也不申诉的，检察机关不得依职权提起抗诉(裁判涉及公共利益、有违善良风俗的除外)；4?终审裁判无明显不当、不存在枉法裁判、无提起抗诉之必要的，不得提起抗诉。

　　其次，还应详细列举出检察机关抗诉的法定事由，将现行民诉法第185条进一步细化，以便于操作。1?对于原判决裁定认定事实的主要证据不足这一条，立法应明确规定该事实是一、二审范围之内的事实，认定事实的证据是经过一、二审质证的证据，不得以所谓新的事实或认定新的证据来推翻原一、二审中认定的证据。除非有下列情形：1原审证据系伪造、变造。2证人作伪证。3作为证据的鉴定结论系伪造、虚假鉴定或因其它原因被否定。4定案所依据的其它裁判被撤销等。对此立法应予以明确细致的规定。2?“原判决裁定适用法律确有错误”这一条规定过于宽泛。因为适用法律的过程是一个理解法律并选择法律的过程。在这一过程中，不同的人对法律可以有不同的理解，从而做出不同的选择和判断。所以法官在适用法律时，通过自身对案情的分析研究和对法律的理解，可以做出其认为正确的法律裁判。其对法律的选择有一个自由裁量的权利。因此对于“适用法律确有错误”要有一个明确的范围规定，即在何种情况下适用法律确有错误。检察机关不能随便把法官对法律在一定范围内的不同理解认为是适用法律错误，动辄行使抗诉权。笔者认为，对于此条，立法应明确规定，只有法官的裁判结果使当事人双方权利义务显失公正时，才能认为其适用法律存在错误。并列举出双方权利义务失衡的相关情况。3?对于“人民法院违反法定程序，可能影响案件正确判决、裁定的”这一条应详细列出几条对案件能否正确审理必定产生影响的几种违反法定程序的情形。因为违反法定程序存在的情况比较多，不见得都对案件的审理产生重大影响，致使双方权利义务失衡。因此，此条的空间太大，实践中操作起来，也不好掌握。

　　纵观西方近代审判制度，不论是大陆法系还是英美法系，都十分注重法律判决的“既判力”，即十分注重既定裁判的严肃性、稳定性，决不轻言改判和纠错。然而对比中国古代传统法治，就可以发现，这种对“既判力”的尊重几乎是不存在的。“对于地方官已经下了堂谕的，官员本人要求重新审理的例子已不鲜见。而地方官也是只要认为有道理，就能够不受以前的判决拘束而将案件推翻重来。‘有错必纠’被视为优秀的官员应取的态度。实际上，当时的听讼意味着只有在当事人事实上已放弃而不再进行争执的情况下才可能真正终结。”7这种传统法文化已自觉或不自觉被当今的立法者所承认和接受。在中国法制现代化的过程中，我们应清醒认识到现行法治体制与西方现代法制体系之间的差别，以及与中国古代传统法文化之间的令人十分吃惊的暗合、吻合度。这种差别和暗合、吻合可以使我们清醒地判断出我国现今的法治体系在历史过程中所处的位置。

　　法制现代化在我国将是一个漫长的历史过程，民事抗诉之改良应是司法体制改革中必然要触及的重要问题。而且，这一问题的解决，还将与检察机关今后的定位及其在整个法治体系中的地位的变化或变革等息息相关。今后，法学界对检察机关在民事诉讼领域的地位如何确认之争论也将对民事抗诉权之改良及变革产生深远影响。通过纵横的比较研究，通过历史与现实定位观照，我国法制建设定会在错综复杂的诸矛盾的纠缠中对各种复杂问题，包括民事抗诉权的定位问题做出自己明智的选择和判断。

　　

　　注释：

　　1景汉朝、卢子娟《论民事审判监督程序之重构》，《法学研究》99年第1期。

　　2顾韬《关于我国民事再审制度的反思及改良意见》，《法学》99年第12期。

　　3李浩《民事诉讼检察监督若干问题研究》，《中国法学》99年第3期。

建设部


关于对北京等城市组织开展地铁安全检查工作情况的通报

建质[2003]142号


各省、自治区建设厅、直辖市建委（交通委，市政管委）：

　　《国务院办公厅关于开展城市地铁安全检查的通知》（国办发电[2003]7号，以下简称《通知》）印发以来，各有关城市人民政府和有关部门按照《通知》精神，立即开展地铁安全检查，认真制定和落实整改措施，进一步完善应急处置和救援预案。总的看，各地认真贯彻党中央、国务院领导的批示精神，在加强地铁安全方面，做了大量工作，地铁安全工作明显得到加强。为了促进各地进一步加强地铁安全工作，现将各省市的主要做法及下一步的工作意见通报如下，望各地结合当地地铁安全管理的实际，进一步做好工作：

　　一、积极开展安全检查，落实整改措施

　　（一）排查隐患，制定和落实整改方案。北京市针对已投入运营使用的地铁1号、2号、13号线以及在建的地铁4号线、5号线、10号线和八通线等，对影响地铁运营安全的各种因素进行了逐条排查、梳理，特别对早期建造的地铁1号、2号线中存在的严重隐患，如车辆、供电系统、信号系统、机电系统、线路设备等设施设备逐一制定整改方案，计划投资36.6亿元，用4至5年时间完成改造。上海市对已投入运营的三条地铁、一条轻轨和一条磁浮线进行检查，并对消防通道、消防给水、防排烟系统、交通组织等情况进行实地测试，对需要立即整改的设施设备、设计和建设、运营管理、安全防范等方面的主要问题，制定了《上海市轨道交通安全整改项目表》，明确责任单位、责任人，抓紧落实整改。广州市对检查中的问题，在检查后24小时内就完成了对部分问题的整改；其余问题，已制定了整改计划，由有关领导督办，限期整改。此外，为保护乘客安全和节省能耗，广州市还采用了屏蔽门系统。重庆市检查了设计文件在施工和设备招标中的落实情况，以满足消防、防灾等各项规定和要求。在设备采购过程中进行了设计技术条件的深化和落实，确保硬件系统的完整、可靠。

　　（二）加强地铁法规制度建设，为安全运营提供法律依据。目前，上海、广州已出台了地铁运营管理的地方法规；南京、武汉分别组织编制了《南京市地铁管理办法》及《武汉市轨道交通管理办法》，争取尽快颁布；重庆市也将轨道交通运营管理办法列入今年的立法计划，明确了规划、设计、建设、运营各环节的安全防范措施与管理内容，将运营安全和处置突发事件等纳入法制轨道。《长春市轻轨交通管理办法》正在审查之中。

　　（三）地铁建设中严格执行施工规范，把好施工安全和质量关。南京市地铁指挥部在地铁全线建立了安全监管体系和考核制度，把安全生产纳入生产计划和工作指标考核体系，形成了强有力的安全生产工作组织领导和协调管理机制。天津市针对地铁施工初期阶段的情况，为保障施工安全和质量，成立总监办，严格监督施工单位按施工规范和设计图施工，认真检查各个工艺流程是否符合设计要求。武汉市轨道交通有限公司开展“放心桥”竞赛活动，由市政工程质量监督站及监理单位组成检查评比小组，对各标段施工质量进行检查评比，确保工程建设质量。

　　（四）提前开展运营前的准备工作，充分考虑相关安全措施，制定运营方案和安全责任制。重庆市正在建设地铁2号线工程，为实现2004年运营的目标，自2002年起就开始制定运营方案并重点考虑防空抢险的运营安全方案，今年又对补充完善的运营方案提出新的安全要求，进一步落实了运营准备和运营工作的安全责任制。此外，该市在运营方案中还制定了完整的工作程序和管理规定，确保各项应急方案全面覆盖各种突发事件，将指挥、调度、协调机制和安全责任落实到人。南京市为实现2005年开通运营的目标，已开始编制应对突发事件方案以及运营安全责任制和管理制度，并对未来地铁运营过程中可能出现的各种状态下的运营模式进行深入研究和分析。南京、武汉还在地铁公司设立了安全稽查部，负责全线运营后各部门的安全检查与质量检验。

　　（五）进一步对规划、设计、设备的安全标准进行评估和完善。重庆市组织设计单位对地铁运营安全系统设计进行全面检查与评估，查找安全隐患，充分考虑各种突发情况下的处置措施，对必要的安全设施进行补缺完善，同时，结合国内外地铁运营管理的经验、教训，进一步落实各项防范、预警、处置救援预案和指挥协调机制。天津市对地铁1号线的有关安全设计重新审查，对车辆、信号系统以及设备安全防护系统等从技术标准、设备选型等方面进行反复优化，并严格按照设计规范，认真落实。深圳市早在规划设计之初就加强了地铁运营安全的研究，不仅严格遵守国家有关技术标准和规范，还大胆借鉴了国外技术标准和规范，强化地铁安全设计，提高设计技术标准，充分体现了以人为本的理念。

　　（六）建立健全有效的应急处置和救援机制，加强演习、演练。北京市由分管副市长任地铁安全领导小组组长，有关部门和单位负责同志为领导小组成员，建立了地铁灾害应急指挥机构和抢险救援体系，完善先期应急处置和突发事件救援工作预案，详细量化预案反应时间，明确分工，落实责任。同时，市政府组织交通、公安、安监、卫生等部门开展地铁综合安全检查，先后进行了9次联合演练，做到一旦发生恐怖袭击和灾害事故，能够及时、高效、有序、科学地实施处置。广州市针对当前国内外地铁安全形势的需要，计划在车厢内安装监控探头，在车站内配备必要的防排爆、防生化袭击器材，重点车站安装安检设施，以加强地铁安全防范工作。上海市在已制定的《关于处置城市轨道交通火灾、爆炸、毒气案（事）件的总体预案》基础上，进一步细化、完善了消防、反恐等一系列应急处置预案。

　　（七）加强对地铁人员的岗前安全教育和培训。重庆市提前将上岗人员送往上海地铁公司进行运营岗位培训，并将运营安全和应急应变能力作为重点考核科目。武汉市选拔学员赴上海进行一年的专业培训。深圳市在地铁建设过程中，就将运营安全生产责任制的制定作为一项重点工作，并派出专业骨干人员赴香港、上海和广州进行专题培训，既培养煅炼了人才，又完善了地铁运营安全的规章制度。

　　二、进一步做好地铁安全工作的意见

　　当前，地铁安全工作还存在着相当多的薄弱环节，无论建设、运营、管理等环节都存在一些问题和安全隐患。各地建设、市政等有关主管部门要继续深入贯彻落实党中央、国务院领导同志的一系列批示精神，认真按照《通知》要求，进一步落实各项安全措施，妥善解决存在的问题，把地铁安全工作抓紧抓好。

　　（一）加快法制建设，完善技术标准。有关省、市主管部门要认真总结国内外地铁建设和运营的安全管理工作经验，针对本地地铁安全管理存在的主要问题，抓紧制定和完善地方法规，明确地铁规划、设计、施工、监理、运营单位的安全职责，依法规范乘客行为，保护地铁安全设施，确保地铁系统安全运营。要因地制宜地制定地铁建设、运营等安全管理的地方标准，并加强对安全管理技术标准实施情况的监督管理，从源头上消除安全事故隐患。各地铁运营单位要制定和完善企业标准，认真贯彻执行安全运行的各项措施。

　　（二）进一步加强地铁建设的监督管理。各地要加强对地铁设计的施工图审查，未经施工图审查批准的，不得施工；建立地铁建设过程中的安全评价制度，尽快在地铁规划、设计、建设安装、运营管理等阶段开展安全评价，对项目进行全过程安全监督。

　　新修订的《地铁设计规范》已于今年5月正式颁布，各地要认真学习、掌握新规范，认真对照新规范中有关安全技术的规定，对地铁设计方案重新进行审查、调整；制定培训计划和宣贯要点，推动地铁设计新标准的全面贯彻执行。

　　地铁施工工法多、难度大、技术含量高，制定特殊工程的安全技术措施，抓好特殊工法和可能存在安全隐患的关键部位、环节的安全施工是地铁建设工作的重点。目前，有关城市正在实施地铁建设任务。为此，各地要精心组织，周密安排，尤其要认真分析、总结一些城市已经出现的问题和教训。一是施工单位必须严格执行地铁施工验收标准，对影响周边建筑物与气、水、通讯管线安全的情况要预先进行充分考虑、研究，对可能影响结构稳定性和施工安全的重要施工工艺和专项施工方案要由当地主管部门组织专家论证、审查。二是施工单位要制定详细的监测方案，对施工过程严密监控，同时制定并检查落实突发事件的应急抢险预案，组织抢险队伍，储备抢险物资，做到在第一时间内发现、报告、处理险情。

　　各地要加强对地铁建设活动的监督，落实设计中安全设施的建设，安全设施未按设计进行施工建设或施工建设不合格的，不得通过竣工验收，不得投入运营。

　　（三）切实加强地铁运营企业的安全管理。地铁运营企业要建立健全企业安全生产责任制、安全操作规程、特种设备管理、安全生产培训、安全生产检查和突发事件处理等规章制度。要加强重点岗位从业人员及各类操作维修人员的业务技能和安全教育培训，实行持证上岗制度。要明确各级领导和每个岗位、每个职工的安全生产责任，形成职责清晰。层次分明、衔接紧密、覆盖全面的安全生产责任制体系，把安全生产责任制落实到企业的每一个工作岗位和每一个人。对有关规章制度的落实定期检查，对突发事件的处理要定期演练，确保规章制度和责任制的落实。要配备足够的安全管理人员负责日常的安全检查工作，加强对车站、列车的安全巡查，做到早发现、早处置，及时排除安全隐患。要确保在安全管理方面的经费投入。

　　（四）抓紧企业应急预案的制定和完善。要督促企业建立起高效、协调的防灾应急机制，制定日常运营事故处置预案，做好各项预警与应急处置方案制定和现场的组织实施，要加强地铁公司与公安、消防、武警等相关部门的信息网络建设，定期模拟防灾合成演练，确保应急协调联动。

　　（五）广泛开展安全宣传教育，提高地铁乘坐人员及工作人员的安全防范意识。地铁运营单位加强安全知识的宣传力度，编制安全知识宣传材料，进行广泛的社会宣传，普及安全乘车和自救知识，规范乘客乘车行为。要保持车站、车厢内、疏散通道、平交道口等处的安全警示标志和疏散标志明显、清晰，使广大乘客能够熟悉和掌握紧急状态下的疏散方法和自我救援知识，提高乘客的安全意识和自我防范能力。要定期针对突发事件的各种不同情况进行演习，重点演练救援和协助乘客逃生，提高地铁运营管理人员紧急应变和处置初起灾害的能力。

　　（六）加强领导和安全工作的经验交流，不断提高地铁安全工作的水平。地铁建设和运营在我国起步较晚，经验不足。各地建设、市政主管部门要切实加强领导，不断研究问题，总结经验，及时组织建设、运营、管理多环节的安全工作交流，不断提高我国地铁安全管理工作的水平。

中华人民共和国建设部
二○○三年七月十三日