中国保险监督管理委员会


关于印发《保险资产管理重大突发事件应急管理指引》的通知

保监发〔2007〕42号　　


各保险公司、保险资产管理公司：

　　为加强保险资产管理重大突发事件管理，建立健全保险资产全面风险管理体系，维护保险资产安全，根据《保险业重大突发事件应急处理规定》和《保险业突发事件应急预案》，保监会制定了《保险资产管理重大突发事件应急管理指引》，现印发给你们，请认真贯彻执行。

　　特此通知

　　 二○○七年五月三十日

　　保险资产管理重大突发事件应急管理指引

　　　第一章　　总则

　　

　　第一条　　为维护保险资产安全，促进保险业健康发展，根据《保险业重大突发事件应急处理规定》（以下简称《应急处理规定》）和《保险业突发事件应急预案》（以下简称《应急预案》），制定本指引。

　　第二条　　本指引所称保险资产管理重大突发事件，是指保险机构突然发生，已经造成或者可能造成保险资金巨额损失，危及保险资产管理正常运行的重大事件。

　　第三条　　本指引所称保险机构，是指保险集团（控股）公司、保险公司、保险资产管理公司等。

　　第四条　　保险机构应当按照“预防为主、积极应对”原则，协同有关机构建立保险资产管理重大突发事件监测预警机制，并将应急管理作为日常管理和公司文化的重要组成部分，纳入保险资产全面风险管理。

　　第五条　　中国保险监督管理委员会（以下简称中国保监会）依法对保险资产管理重大突发事件应急管理组织体系、预案管理、监测预警、应急处理等进行监督管理。

　　

　　第二章　　突发事件

　　

　　第六条　　除符合《应急处理规定》第十条第七项规定情形外，由下列情形之一引发重大突发事件，造成或者可能造成保险资产重大损失的，保险机构应当向中国保监会报告：

　　（一）金融市场剧烈波动等不测事件的；

　　（二）市场环境及相关政策发生变化，或者受其他突发事件关联影响的；

　　（三）保险机构交易对手、相关中介机构和债务人倒闭或者发生其他风险的；

　　（四）保险机构因内部人控制、关联交易、对外担保等行为，导致保险资金被非法侵占的；

　　（五）保险机构资产管理发生重大违法违规行为，严重损害保险机构经营的；

　　（六）保险机构高级管理人员、关键岗位工作人员，违反管理程序运用保险资金的；

　　（七）保险机构高级管理人员或者有关人员，涉嫌洗钱、贪污、受贿、利用保险资金谋取非法利益的；

　　（八）保险机构因信息管理失误或者其他信息安全事件，导致投资交易系统故障、业务数据丢失的；

　　（九）其它可能对保险资产造成重大损失的情形。

　　第七条 保险机构应当对保险资产管理重大突发事件实施分级管理。

　　保险机构应当根据《应急预案》有关突发事件等级划分标准，综合考虑资本实力、偿付能力、资产负债结构和风险承受程度，制定定性和定量标准，报中国保监会备案。

　　第八条　　保险机构发生保险资产管理重大突发事件后，应当根据初步预测及评估结果，及时将已经造成或者可能造成保险资产损失超过5000万元或者超过该机构总资产1‰的重大突发事件，上报中国保监会。报告突发事件的损失金额遵循孰低原则。

　　已经造成或者可能造成保险资产损失，金额虽未达到前款规定，但性质严重或者影响重大的重大突发事件，保险机构也应当及时上报中国保监会。

　　

　　第三章　　组织管理

　　

　　第九条　　保险资产管理重大突发事件的组织管理，应当根据《应急处理规定》和《应急预案》规定，纳入保险机构统一的应急管理组织体系。

　　第十条　　保险机构董事会应当对保险资产管理重大突发事件的应急管理负最终责任。保险机构未设立董事会的，经营管理层负最终责任。

　　第十一条　　保险集团（控股）公司、保险公司的资产管理部门，具体负责保险资产管理重大突发事件应急预案管理，并与其他部门共同实施应急管理。

　　委托管理资产的保险集团（控股）公司或者保险公司，其资产管理部门应当协调保险资产管理公司等受托机构，共同做好保险资产管理重大突发事件的应急管理。

　　第十二条　　保险资产管理公司应当按照保险集团（控股）公司、保险公司等委托机构的要求，建立受托资产应急管理制度，指定相关部门负责配合委托机构做好保险资产管理重大突发事件应急管理。

　　

　　第四章　　预案管理

　　

　　第十三条　　保险机构应当根据《应急预案》及保险资产管理风险评估状况，制定保险资产管理重大突发事件应急预案，并纳入公司总体应急预案，实施预案管理。

　　保险资产管理公司设立的分支机构，应当按照公司总体应急预案和实际需要，制定分级应急预案。

　　第十四条　　保险机构应当评估资产管理风险，定期不定期向董事会或者经营管理层提交资产管理风险评估报告，风险评估报告至少应当包括下列内容：

　　（一）报告期内已经发生的重大突发事件及风险变化；

　　（二）报告期内未发生但未来可能发生的突发事件预测；

　　（三）已发生或者未来可能发生的重大突发事件对保险资产的影响；

　　（四）资产管理风险评估；

　　（五）预案编制计划和应急管理措施；

　　（六）中国保监会规定的其他内容。

　　第十五条　　保险机构制定保险资产管理重大突发事件应急预案，至少应当包括下列内容：

　　（一）应急预案编制目的依据、重大突发事件分级、定性定量标准、适用范围和处置原则；

　　（二）应急管理组织体系、领导机构、工作机构及责任部门和人员的应急管理职责；

　　（三）应急处置联系人名单和联系方式、应急预案框架图、处置工作流程图、分级预案目录等；

　　（四）本指引第六条规定情形，引发重大突发事件的处置方案和应对措施；

　　（五）已发生重大突发事件监测范围、监测变量和监测指标等；

　　（六）未来可能发生突发事件的监测警戒线、预警措施和预警报告制度等；

　　（七）应急处理报告内容、报告频次及报告方式等；

　　（八）重大突发事件终止后的风险化解及跟踪评估等；

　　（九）应急保障、预案演练、宣传培训、责任追究、奖惩措施等相关配套管理规定；

　　（十）中国保监会规定的其他内容。

　　保险机构应当依据上述内容及风险变化状况，及时修订、补充原有预案或者制定新的预案，增强预案可操作性。

　　第十六条　　保险机构应当将资产管理应急预案，上报中国保监会备案。保险资产管理公司应当为受托管理资产制定专项应急预案，送委托机构备查并报中国保监会备案。

　　

　　第五章　　监测预警

　　

　　第十七条　　保险机构应当建立保险资产管理重大突发事件监测预警机制，制定资产管理监测计划，科学设置监测变量、监测指标和监测警戒线等，综合评价监测数据。

　　第十八条　　监测预警内容主要包括保险资产管理重大突发事件的类别、预警级别、起始时间、警示事项、影响程度、预警措施和预警报告制度。

　　第十九条　　保险机构应当根据监测信息，分析危害程度和发展态势，及时发出预警，并按组织管理规定向上级机构、业务主管部门和中国保监会报告。

　　任何人员发现未履行或者未按照规定履行监测预警职责的，有权向上级机构、业务主管部门及中国保监会报告。紧急状态下，可以越级报告。

　　

　　第六章　　应急处理

　　

　　第二十条　　保险机构应当根据《应急处理规定》和《应急预案》有关规定，规范资产管理重大突发事件应急处理流程。

　　应急处理流程主要涵盖应急响应、信息报送、实时监测、应急处理、信息发布、善后处置等环节。

　　第二十一条　　保险机构发生保险资产管理重大突发事件，应当立即采取下列措施：

　　（一）迅速启动应急预案，成立应急指挥机构，组织相关部门核实确认并进行分析评估；

　　（二）责任单位和责任人应当在2小时内，立即组织现场调查，逐级向上级机构、业务主管部门和中国保监会报告。情况危急可以越级上报；

　　（三）实时监测事件扩散速度、预测损失程度，分析变化趋势，组织有关专家查找事件原因，评估事件损失程度和危及范围，形成事件发展态势报告；

　　（四）根据事件发展状况，按照应急预案或者分级预案确定的应急措施和处置方案，实施应急处理；

　　（五）根据预案规定及公司相关信息披露制度，对外发布有关信息；

　　（六）其他必要的应急管理措施。

　　第二十二条　　保险资产管理重大突发事件出现下列情形之一的，应急处理终止：

　　（一）金融市场环境、相关政策或者其他突发因素变化，对保险资产管理的中长期影响趋于合理状态；

　　（二）采取相关防范措施，改变交易对手、出售资产、增加担保、弥补损失等，控制资产损失，短期内不再继续发生；

　　（三）强化公司内控、规范操作流程、加强人员管理、完善交易系统等措施，控制事件发展态势和资产损失，短期内不再继续发生；

　　（四）中国保监会规定的其它情形。

　　第二十三条　　保险机构应当在保险资产管理重大突发事件终止后，分析事件诱发原因，评估损失程度及其潜在影响，跟踪资产风险化解情况，针对有关管理问题，修订和完善公司风险管理制度。

　　

　　第七章　　报告制度

　　

　　第二十四条　　保险机构应当根据《应急处理规定》和《应急预案》有关规定，建立保险资产管理重大突发事件报告制度。

　　保险机构主要负责人为报告责任人。保险机构应当如实报告保险资产管理重大突发事件，不得瞒报、缓报、谎报。

　　第二十五条　　保险资产管理重大突发事件报告，分为初报、续报和处理结果报告。

　　事件初报应当在事发后2小时内报告，主要内容包括重大突发事件初步原因、基本情况、损失程度估计及初步应对措施等。初报可通过电话、书面报告或者其他方式直接报告；

　　事件续报应当按照应急预案规定的频次持续报告，主要内容包括事件主要原因、资产损失数据、持续发展情况、已经采取措施及效果等。续报可通过电子网络或者书面形式报告；

　　事件处理结果报告应当在应急事件终止后上报，主要内容包括事件原因分析、采取主要措施、应急处理过程、最终结果，以及应急事件终止后，潜在或者可能造成的间接危害、社会影响和遗留问题。处理结果报告应当采用书面形式。

　　第二十六条　　保险机构发生保险资产管理重大突发事件，应当根据有关规定，由新闻发言人或者在指定新闻媒体统一发布信息。未经批准，任何人员不得擅自对外发布信息。发布信息内容应当真实、准确，无误导性陈述。

　　保险机构启动应急预案后，应当实行24小时值班制度，确保信息畅通，直至应急终止。

　　

　　第八章　　监督管理

　　

　　第二十七条　　中国保监会依据《应急处理规定》、《应急预案》及本指引规定，对保险资产管理重大突发事件的应急管理实施现场及非现场检查。

　　中国保监会应当了解或者要求保险机构报送保险资产管理重大突发事件应急处理过程、采取有关措施、阶段处理结果和资产保全情况等信息，保险机构应当积极配合，不得拒绝和推诿。

　　第二十八条　　保险机构及其有关责任人员违反本指引规定的，中国保监会将依据《应急处理规定》和《应急预案》，对有关人员进行监管谈话或者采取其他行政处罚措施。

　　第二十九条　　本指引由中国保监会负责解释、修订，自发布之日起实施。


行政执法监督工作存在的问题和对策

卜凡涛


一、概述
行政执法监督有广义和狭义两种含义。广义上的行政执法监督是指各类监督主体依法对国家行政机关及其公务员及有权行政主体的行政行为实行监察、督促、督导活动。是一个包括权力机关的监督、司法机关的监督、行政机关的内部监督、执政党的监督、社会团体和社会舆论监督等多层次、多形式的监督体系。狭义上的行政执法监督是行政机关对一定范围内的行政执法机关和行政执法人员的行政执法活动依法进行评判、监控、督促和制约，是行政机关内部对行政执法的层级监督。本文在狭义上探讨行政执法监督的有关问题，即政府内部的行政执法监督。
随着我国“依法行政”、“建设法治政府”时代的到来，政府法制工作也得到了更多的重视，在行政决策，法律事务的处理处理等方面发挥了重要的作用。行政执法监督是政府法制工作的重要职权之一。主要通过行使通知限期改正权、提请同级政府处理决定权、与政府工作部门协调沟通权等权力来发现和纠正执法中存在的问题，从而达到监督的目的。政府法制工作机构的执法监督是一种内部监督，与行政诉讼等监督方式相比，在监督方式上可以更加灵活，沟通上也较为方便，一方面减少了行政机关的纠错成本，另一方面，这种内部监督更加注重从执法队伍建设等基本层面进行监督，更加有利于行政机关从根本上解决行政执法中存在的问题，而且通过在作出具体行政行为之前提供一些执法意见，降低了违法行政的几率，从而很大程度上减少了行政机关因其他监督可能成为被告的不利地位，将违法行政带来的负面影响降到最低限度。但是，行政执法监督还存在着很多与自身职权不相适应的制约因素，如何正确这些因素，并找出切实可行的对策，对于更好地发挥执法监督功能具有重要的意义。
二、存在问题
一是监督力量较为薄弱，不利于我国依法行政目标的实现。改革开放之前，特别是十年内乱时期，“法律虚无主义”盛行，我国政府法制机构基本上处于瘫痪或者空白的状态。改革开放以来，随着我国市场经济体制的逐步确立，政治体制改革也不断深化。政府法制工作正是在这种大的经济、政治变革环境下得以恢复、重建并正常运转起来。但是，由于我国法治理念的缺失，特别是在政府行政领域，认为行政就是管理，“政府不能为非”的思想还占据着统治地位，这就造成了对政府法制机构建设重视不够，存在着机构过于简单，人员配备不齐全的情况。有些地方没有设置专门的政府法制机构，法制工作由相关部门作为一项“兼职”来对待。有些政府法制机构人员、设备配置较为薄弱、办公经费不足。没有足够的人力物力来完成对政府行政的监督职能。监督职权得不到有效的行使和落实。
二是行政执法监督理论上的缺失。在行政法学关于行政监督法律关系的论述之中，几乎没有涉及到政府法制机构的行政执法监督职能。我国行政法理论对于行政监督的论述，包括国家立法机关、司法机关以及专门的监督机关（监察、审计等）以及社会力量对政府行政活动的监督。而对于政府法制机构这一重要的政府内部监督力量，却论之甚少。理论上的缺失使得这一内部监督的存在和重要性容易被忽略。而在立法层面，我国缺少一部统一的政府法制监督法。而其他的监督方式都有与之职权相适应的立法，例如立法机关对政府的监督以《宪法》作为依据，监察部门有《监察法》，司法机关有《行政诉讼法》，作为广义上的政府内部监督行政复议有《行政复议法》作为法律支撑。而行政执法监督没有全国统一的法律文件，尽管各地大都有法律文件规范行政执法监督行为，但是，就我国行政执法监督对依法行政工作的重要性而言，制定一部统一的政府行政执法监督法，更有助于我国依法行政工作的开展。
三是监督制度设计不完善，与我国行政执法现状不协调。
第一，监督制约机制过于薄弱。我国的行政执法监督工作主要由以下几个制度来实现：行政执法证件管理制度、规范性文件备案制度、执法情况通报制度、重大处罚案件报备制度、案卷评查制度以及对政府各部门法制工作的检查制度。首先，这些制度在运行中，没有相应的反馈机制，行政机关对监督机构的处理意见采纳执行等后续行为往往陷于监督空白。其次，有些监督结果没有纳入行政机关工作考核体系之中，这样一来，工作好坏，制度落实的优劣情况就不能反映到行政机关的整体工作之中，从而也就引不起行政机关对执法工作的重视，不利于行政执法工作的提升。
第二，有些制度是“表面文章”，形式大于内容。例如执法通报制度，每个季度一报，其数字完全由各相关单位报送，而且对其报送的数字并不要求有相关的案卷资料予以佐证，这样就很难避免有些部门错报、漏报甚至是编造一些数字来应付，这项制度就是典型的“表面文章”，完全是形式，使得监督变成了统计，起不到真正的监督作用。
第三，监督配套机制不够健全。监督内容规定过于简单，没有建立起相应的配套措施。例如对拒绝或者拖延履行法定职责行为，只是规定通知其限期改正，逾期不改正的，可以提请同级人民政府作出处理决定。但是没有具体的制度来规定如何获得此类行为，如何认定此类行为，改正的期限以及改正后是否需要反馈给监督机构等内容。
三、完善行政执法监督制度的对策
一是更加重视行政执法监督工作，加强行政执法监督队伍建设，夯实执法监督工作的物质、人力等资源基础。进一步规范、加强行政执法监督岗位建设，增加岗位工作人员数量，加大建设中的人力物力投入，把行政执法监督建设成与其他监督方式力量平衡发展的重要监督方式。
二是加强行政执法监督理论和立法建设。以行政法理论和执法监督实践为基础，建立一套完善的政府执法监督理论体系，弥补我国行政法对执法监督研究缺位的不足，可以从行政执法监督法律关系着手，定位监督方与被监督方的权力义务关系。结合各地行政执法实际，统筹兼顾，尽快制定统一的执法监督法律文件，以使得该监督方式有更加具体明确的法律支持，避免监督无据、监督随意、监督不力的情况，从而促进执法监督工作的开展。
三是进一步完善监督制约机制，建立一套与行政执法状况相适应的监督制度。我国的执法监督还存在着表面化、制约机制不健全等情况，不能解决困扰行政执法的一些问题。因此，建立起一套措施得力、监督有效的制度势在必行。笔者以为。可以从以下几个方面着手建设。首先建立一套行政执法动态信息收集制度。通过实地调查、电视广播、群众反映等方式，对涉及行政执法的相关信息进行分析、判断、筛选，从而将这些信息与相关行政机关的职权相联系，从而提出执法建议，建议相关执法部门开展有的放矢的重点执法活动。例如，监督机构在接受群众对某些执法部门不作为的举报，调查核实之后，就可以督促有关职权部门开展行政执法活动。第二、强化制约机制。监督需要有相应的制约机制，我国政府执法监督的制约机制过于薄弱，不利于行政机关自我纠错。针对这种情况，应该建立起一套权责统一的监督制约机制，一是建立对监督机构的处理意见采纳反馈制度。有关行政机关要重视监督机构的建议，并将处理意见采纳与否等相关情况反馈给监督机构。二是建立监督结果与工作考核挂钩制度。要把执法监督作为各部门工作考核的一项重要内容，直接与单位政绩挂钩。
结语
总之，我国的行政执法监督制度作为政府法制工作的一项重要制度，在推动行政执法部门自我纠错，提高依法行政能力，打造“法治政府”实现“依法行政”的目标等方面发挥着重要的作用。但是，不可否认，我国的行政执法监督机制受传统思想、经济发展、民风民俗等诸多方面的影响，还存在着这样那样的问题，只有加大监督机构自身建设，完善执法监督理论体系，加大监督制约机制，这一制度才会更加完善，从而发挥出更大的监督作用。