近年来，伴随着农村土地使用权的流转及其集约化经营和城镇化建设进程的加快，相邻不动产权利人之间因通行权的纠纷案件越来越多，直接影响邻里之间和睦相处和社会和谐稳定。因此，应当正确理解和处理相邻关系中的通行权问题。
关于相邻关系中通行权的概念，《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）第八十七条、第九十二条做出了明确规定，即：不动产权利人对相邻权利人因通行等必须利用其土地的，应当提供必要的便利；不动产权利人因通行等利用相邻不动产的，应当尽量避免对相邻的不动产权利人造成损害，造成损害的，应当给予赔偿。在《物权法》颁布之前，最高人民法院《关于贯彻执行＜中华人民共和国民法通则＞若干问题的意见（试行）》 第100条就规定：一方必须在相邻一方使用的土地上通行的，应当予以准许；因此造成损失的，应当给予适当补偿。也就是说，不动产权利人原则上有权禁止他人进入自己的土地，但他人因通行等必须利用或进入其土地时，不动产权利人应当提供一定的便利，即容忍相邻权利人在某些情形下永久或者临时使用自己的土地予以通行。一般情况下，这些情形通常有三种：第一，不动产权利人应当为相邻袋地的权利人提供通行便利。当相邻方的土地被他人的土地包围，且在为工业、农业生产或商业利用其土地或为进行建筑或小块土地上的建筑作业而无任何出路或出路不足通至公共道路时，其所有人或使用人有权要求在其邻人土地上取得足够的通道，以保证其土地的完全通达，但应负担与通道所造成的损害相当的赔偿。例如甲、乙为东西邻居，原各自唯一通行的道路分别为向东、向西而行，后因城市公益建设的需要使甲的通行道路被依法征用，此时甲便有权利从乙的土地上通行，但因为占用了乙的土地使用权而应该予以相应的补偿。第二，许可他人依据当地习惯进入其土地刈取杂草、采集枯枝（干）和野生植物或者放牧牲畜等。在我国农村，本人承包的责任田、荒山、河滩等地，一般情况下应允许他人进入刈取杂草、采集野生植物、甚至放牧牲畜。第三，允许他人进入其土地取回他人偶然失落于该土地上的物品或者动物。例如甲、乙居住在同一栋楼房，甲住五层，乙住在一层有一个院落，某天，甲在自己楼层阳台上晾晒的衣服被大风吹掉在乙的院落，则甲有权利到乙的院落将该衣服取回。相应地，乙有义务让甲因此而进入自己的院落。

从相邻关系通行权的概念和含义可以看出，这种通行权实质上是相邻不动产的权利人行使其权利的一种延伸或限制。具有以下特征：相邻通行关系的客体并非不动产本身，而是毗邻各方在行使通行权利时发生的权利义务关系；相邻关系中通行权的主体是两个或者两个以上相邻不动产的权利人，包括所有权人和使用权人；通行权人行使权利以确有必要为前提条件和限度，应当选择给相邻他方造成损失最小的通行路线和方法，不得以此为借口损害他人的合法权益。

　　相邻关系中的通行权与侵权行为中的妨害通行均受《物权法》的调整，但二者之间存在一定的区别。妨害通行是侵害他人既有权益的不法行为，而相邻通行权则是根据法律规定将可能产生的权利义务关系;妨害通行的行为造成了他人正常、合法通行权益受损害的法律后果，是他人不能容忍的，相邻通行权虽然也会使相邻权利人的财产权利受到限制，但这种限制是必要的、合理的，也是相邻权利人应当提供的;妨害通行的行为是侵权人由于过错而实施的行为，主观上的过错是判断行为人是否构成侵权和承担民事责任的重要因素，而相邻通行权人行使权利时主观上并无过错;妨害通行的行为人应承担民事责任，而通行权人仅对造成的实际损害才给予赔偿；妨害通行的行为人不局限于不动产的相邻方，而相邻通行权人必须是一方在相邻他方的土地上通行，受相邻的局限；在民事案由中，妨害通行的为排除妨害纠纷，相邻通行权为相邻通行纠纷。

　 从审判实践来看，审理相邻通行纠纷案件时，应坚持以唯一通道原则作为首要原则来判断，将当事人生活、生产唯一通道放在首位，只有在相邻方不通过他方不动产就不能通行或者非常不便通行时，相邻方主张的通行权才能得到支持，如果相邻方尚有公共通道或其他通道可以通行，则相邻方关于通行权的诉求应予以驳回 。
辽宁省大连市人民政府


大连市依法行政考核办法

2008年6月23日大连市人民政府令第97号公布


第一章　总　则

　　第一条　为全面推进依法行政，建设法治政府，根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》、《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》，结合本市实际，制定本办法。
　　第二条　市政府对区（市）县政府、市政府工作部门、直属机构和大连经济技术开发区、大连保税区、大连高新技术产业园区、大连长兴岛临港工业区、大连花园口经济区管理委员会（以下统称行政机关）的依法行政考核，适用本办法。
　　第三条　市全面推进依法行政工作领导小组（办公室设在市政府法制办）负责依法行政考核，具体工作由市政府法制办会同市政府办公厅、市人事局（市编委办）、市监察局、市审计局组织实施。
　　第四条　依法行政考核应当遵循公平、公开的原则，坚持群众路线，强化行政层级监督。

第二章　考核内容

　　第五条　转变职能情况
　　（一）依法界定和规范行政机关的职能和权限。理顺行政管理体制，推进政企分开、政事分开。依法履行市场监管职能，完善劳动、就业和社会保障制度。
　　（二）按照法律、法规和市政府的规定设置机构。
　　（三）完善行政执法经费保障机制。完善集中统一的公共财政体制。工作人员的工资及其他福利待遇严格按有关规定执行。实施行政事业性收费依据省级以上价格、财政部门的批准文件，并取得收费许可证。
　　（四）按照上级政府的规定减少行政许可项目，规范行政许可行为，改革行政许可方式。
　　（五）各种预警和应急机制建立健全，各种突发事件得到妥善处理。
　　（六）建立健全本行政机关政府信息公开工作制度和政府信息公开工作考核、社会评议、年度报告、责任追究等制度，对依法应当主动公开的政府信息，及时、准确公开。为公众查阅政府信息提供便利条件。对公众申请公开的政府信息，依法予以答复。
　　第六条　行政决策情况
　　（一）建立并实行重大行政决策听取意见制度，推行重大决策听证制度。对社会涉及面广、与人民群众利益密切相关的决策事项，采取听证会、座谈会、论证会及其他有效方式，广泛听取社会各界意见。
　　（二）建立并实行行政决策的合法性、必要性、可行性论证制度。作出重大行政决策前，由政府法制机构或者组织有关专家进行合法性审查。涉及地区经济社会发展的重大决策事项以及专业性较强的决策事项，事先组织专家进行必要性和可行性论证。讨论、采纳论证意见或者建议情况应当有详实记录，做出行政决策的文件应当合法有效。
　　（三）建立并实行重大决策集体决定制度。重大行政决策，由政府全体会议、常务会议或者部门、机构的行政领导办公会议集体讨论决定。集体决定有完善的工作程序。行政首长对经集体讨论作出的行政决定承担主要责任。
　　（四）建立并实行重大行政决策实施情况后评价制度。确定机构和人员，定期对重大行政决策实施后的情况进行跟踪、评估和反馈，及时发现并纠正决策存在问题。除依法应当保密的外，公开有关行政决策的事项、依据和结果，并保证公众的查阅权利。
　　（五）建立并实行决策行政决策责任追究制度。按照“谁决策，谁负责”原则，对违法决策造成严重经济损失、恶劣社会影响或者严重侵害公共利益的，依照有关行政过错、错案追究等制度，对有关行政首长和行政分管领导追究相应责任。
　　第七条　制度建设情况
　　（一）起草地方性法规草案、规章、规范性文件按照法定权限和程序进行，有关行政执法主体、行政许可、行政处罚、行政收费、行政强制等方面的规定合法。
　　（二）改进立法工作方法，实行立法工作者、实际工作者和专家学者三结合。制定规范性文件，实行听取和采纳意见情况说明制度，由制定机关负责人集体讨论决定。规范性文件通过后，按照规定向社会公布。
　　（三）积极探索对政府立法项目的成本效益分析制度，提出经济立法方面的政府规章项目，要进行成本效益分析。
　　（四）建立和完善规章、规范性文件的修改、废止制度和定期清理制度，建立规范性文件的有效期制度，对不适用或者已经失效的规章、规范性文件及时予以修改或者废止。按照市政府的要求，对规章的实施情况进行评估。
　　第八条　行政执法情况
　　（一）改革行政执法体制。开展相对集中行政处罚权工作，探索相对集中行政许可权，推进综合行政执法试点，健全行政执法争议协调机制。
　　（二）严格按照法定程序行使权力，履行职责。作出对行政管理相对人、利害关系人不利行政决定前，依法告知当事人享有陈述权、申辩权和依法要求举行听证的权利；作出决定时，应当告知当事人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利；对重大事项，行政管理相对人、利害关系人依法要求听证的，应当组织听证;告知和听证情况应当在行政执法案卷中有准确的记载。
　　（三）行政执法主体合法，其资格经依法审定并向社会公告。行政执法人员取得行政执法资格并持证上岗，有关资格考试、证件年检等信息上网公示。
　　（四）按照市政府公布保留的（国家垂直管理部门按国家公布保留的）行政审批项目实施行政审批。重大行政许可决定按规定备案。加强对非行政许可审批项目的监管，完善管理程序，公开透明办理。
　　（五）规范行政自由载量权。建立并实施行政处罚自由裁量基准制度、先例制度、情况说明制度。行政处罚罚款严格执行罚缴分离和收支两条线制度。重大行政处罚决定经集体讨论通过，并按规定备案。探索并推进细化行政许可裁量基准等工作。
　　（六）认真执行行政执法统计制度，按时报送行政许可、行政处罚等年度统计报表。
　　（七）建立并实行行政执法案卷评查制度。每年定期评查行政处罚、行政许可、行政强制、行政征收或征用等案卷。行政执法的有关监督检查记录、证据材料、执法文书等材料应当立卷归档，立卷参照省颁标准，归档执行《大连市行政执法档案管理办法》的规定。
　　（八）推行行政执法责任制。制定、调整并完善行政执法责任制文本，依法界定执法职责，科学设定执法岗位，规范行政执法自由裁量权和执法程序。行政执法责任制电子文本向社会公示。建立并实行评议考核制和执法过错、错案责任追究制。行政执法工作绩效和奖惩情况纳入本行政机关年度绩效考核体系。
　　第九条　化解矛盾情况
　　（一）大力开展矛盾纠纷排查调处工作，建立健全相应制度，依法妥善解决矛盾纠纷。对依法应当由行政机关调处的民事纠纷，依照法定权限和程序，公开、公平、公正、及时地予以处理。
　　（二）完善人民调解制度，积极支持居民委员会和村民委员会等基层组织的人民调解工作。
　　（三）建立完善投诉处理制度和信访制度，人民群众通过行政投诉和信访举报反映的问题得到及时解决；对可以通过复议、诉讼法律程序解决的信访事项，引导信访人、举报人，通过法律途径解决。
　　第十条　强化监督情况
　　（一）按照规定自觉接受人大及其常委会的监督，向其报告工作、接受质询，依法备案规范性文件。自觉接受政协的民主监督，虚心听取其对政府工作的意见和建议。
　　（二）接受人民法院依照行政诉讼法的规定实施的监督。对人民法院受理的行政案件，行政机关按规定组织出庭应诉、答辩。逐步建立行政首长出庭应诉制度。自觉履行人民法院作出的生效判决和裁定。
　　（三）制定的规范性文件按照规定报送备案，对政府法制机构的备案审查意见或者公民、法人和其他组织提出的异议，依法及时研究处理。
　　（四）依法受理、审理行政复议案件，公正作出行政复议决定。依法履行参加行政复议活动的职责，服从并履行上级行政机关的行政复议决定。加强行政复议机构的队伍建设，提高行政复议人员的素质。完善行政复议工作制度和责任追究制度。按照规定报送行政复议、应诉案件统计报表及行政复议案件备案材料。
　　（五）完善并严格执行行政赔偿制度，建立健全行政补偿制度。及时、足额兑现公民、法人和其他组织依法应当获得的行政赔偿、行政补偿。
　　（六）行政机关内部监督机制完善，上级行政机关建立健全经常性的层级监督制度，加强对下级行政机关具体行政行为的监督。
　　（七）自觉接受并履行监察、审计等专门监督机关的监督决定。
　　（八）认真调查、核实并及时依法处理群众举报的违法行为、新闻媒体反映的问题。
　　第十一条　学法考核情况
　　（一）实行领导干部学法制度，制定并落实领导干部政府常务会议学法制度、专题法制讲座制度、集中培训制度，做到计划、内容、时间、人员、效果“五落实”。实行领导干部任职前法律知识考查和测试制度。
　　（二）实行行政机关工作人员学法制度，组织行政机关工作人员通用法律知识以及与本职工作有关的专门法律知识的学习培训，做到有计划、有考核、有奖惩、有记录。
　　（三）强化对行政执法人员依法行政知识的培训，完善培训、考核制度。定期组织培训，并将培训情况、学习成绩作为考核内容和任职晋升的依据之一。
　　第十二条　加强领导情况
　　（一）行政首长承担推进依法行政工作第一责任人的职责。按照建设法治政府标准的要求，统筹相关工作。落实市政府依法行政的阶段性部署和年度工作安排意见。深入调查研究，推进工作创新，及时研究解决依法行政中的重大问题。
　　（二）区（市）县政府应当建立依法行政报告制度。每年年底向本级人大及其常委会和市政府书面报告推进依法行政的情况；市政府工作部门、直属机构和派出机构在每年年底向市政府书面报告推进依法行政的情况。
　　（三）加强政府法制机构和队伍建设。法制机构的机构设置、人员配备、经费保证、工作条件与其承担的职责相适应；充分发挥其在依法行政方面的参谋、助手和顾问作用。
　　第十三条　市全面推进依法行政工作领导小组根据本办法第五条至第十二条的规定，按年度制定全市依法行政工作要点，并于每年年初公布施行；考核工作开始前制定并公布年度考核的具体项目和评定标准。

第三章　考核方法

　　第十四条　依法行政考核周期为每年的一月一日至十二月三十一日。
　　第十五条　依法行政考核采取行政机关自查自评与市全面推进依法行政工作领导小组考核相结合，日常检查与年终考核相结合的方法。
　　对市政府工作部门、直属机构的考核与市政府部门绩效考核同步进行，单独组织。
　　第十六条　市全面推进依法行政工作领导小组根据年度依法行政工作重点和考核目标，组织政府相关部门成立依法行政考核组，负责核查、评议被考核机关依法行政情况，提出考核意见。
　　第十七条　市政府工作部门、直属机构在每年接受市直机关目标责任制考核时，市政府派出机构、区（市）县政府于每年十二月初，应当对照市全面推进依法行政工作领导小组公布的考核项目和评定标准，对当年依法行政工作情况逐项进行自查自评，向考核组提出书面报告。
　　行政执法责任制、规范性文件备案审查、行政复议和行政诉讼等工作，以日常监督考核为主，年底汇总有关单项考核情况。
　　第十八条　考核组根据书面报告情况和实际需要，安排核查评议，提出考核意见，报市全面推进依法行政工作领导小组。领导小组在征求有关部门意见后，作出考核结论。
　　第十九条　考核结论分为优秀、达标、不达标三个等次，采取计分制，以总分一百分为标准，分解确定各项分值。
　　考核赋分应当充分考虑新闻舆论监督、社会评议意见和所属单位依法行政情况。
　　第二十条　市全面推进依法行政工作领导小组办公室对考核情况予以通报。对优秀的，给予表彰；对不达标的，给予批评，并责令其提出书面整改意见，追究有关人员相应责任。
　　市政府工作部门、直属机构的依法行政工作，纳入市直机关目标责任制考核评价体系。
　　第二十一条　被考核的行政机关对考核结论有异议的，可以在知道结论之日起十五日内向考核组提出书面申诉；考核组应当进行复查，复查结论经市全面推进依法行政工作领导小组审定后通知申诉的行政机关。

第四章　附　则

　　第二十二条　按照有关规定纳入市政府依法行政考核范围的国家、省垂直领导行政机关的依法行政考核，依照本办法执行。
　　区（市）县政府和大连经济技术开发区、大连保税区、大连高新技术产业园区、大连长兴岛临港工业区、大连花园口经济区管理委员会对所属部门的依法行政考核，参照本办法执行。
　　第二十三条　本办法自公布之日起施行。大连市人民政府办公厅1998年11月2日公布的《大连市行政执法责任制评议考核办法》（大政办发 [1998] 124号）同时废止。