自贡市人民政府转发《四川省行政机关工作人员行政过错责任追究试行办法》的通知
四川省自贡市人民政府
自府函〔2005〕125号
自贡市人民政府转发《四川省行政机关工作人员行政过错责任追究试行办法》的通知
各区、县人民政府，市级各部门：
现将《四川省行政机关工作人员行政过错责任追究试行办法》(省政府第193号令)转发你们，请结合实际，认真贯彻执行。
二○○五年十一月二日
四川省人民政府令
第193号
《四川省行政机关工作人员行政过错责任追究试行办法》已经2005年9月6日四川省人民政府第71次常务会议通过，现予发布，自2005年11月1日起施行。
省长：张中伟
二○○五年九月二十二日
四川省行政机关工作人员
行政过错责任追究试行办法
第一章 总 则
第一条 为规范行政机关工作人员的行政行为，追究行政过错责任，促进依法行政，提高行政效能，根据《中华人民共和国公务员法》、《中华人民共和国行政监察法》、《四川省行政执法监督条例》等有关法律、法规，结合四川实际，制定本办法。
第二条 四川省各级行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织以及行政机关依法委托的组织及其工勤人员以外的工作人员，适用本办法。
企业、事业、社会团体中由行政机关以委任、派遣等形式任命的人员参照本办法执行。
第三条 行政机关工作人员因故意、过失而不履行、未履行或者不正确履行职责，损害国家利益、公共利益或者行政管理相对人的合法权益，造成不良影响和后果的，依照本办法追究行政过错责任。
第四条 行政过错责任追究坚持实事求是、有错必究、教育与惩戒相结合的原则。
第五条 任何单位和个人对行政机关工作人员的行政过错有权投诉、举报。
第二章 行政过错责任追究范围
第六条 制定和发布规章、规范性文件、决定和命令、计划和规划等，有下列情形之一的，应当追究有关责任者的行政过错责任：
（一）超越权限制定和发布的；
（二）违反规定程序制定和发布的；
（三）损害国家利益、公共利益或者行政管理相对人合法权益的；
（四）在规范性文件中设定行政审批、行政许可、行政处罚、行政强制措施的；
（五）规范性文件未按有关规定备案的；
（六）其他违反规定制定和发布行政文件的。
第七条 实施行政行为，有下列情形之一的，应当追究有关责任者的行政过错责任：
（一）依法应当回避而不回避的；
（二）不依法组织听证的；
（三）不依法履行告知义务的；
（四）泄露国家秘密、工作秘密的；
（五）对公民、法人或者其他组织的举报、控告、投诉和申诉以及下级机关的请示不答复或者不及时答复造成严重后果的。
第八条 实施行政许可，有下列情形之一的，应当追究有关责任者的行政过错责任：
（一）擅自设立行政许可项目或者实施已经取消的行政许可项目的；
（二）对符合法定条件的行政许可申请不予受理或者不予许可的；
（三）在行政许可法定条件之外，附加有偿咨询、培训、购物、指定中介服务的；
（四）无法律、行政法规依据，将资格、资质认证作为企业注册登记前置条件的；
（五）对不符合法定条件的申请准予行政许可的；
（六）不在法定期限内作出准予行政许可决定的；
（七）超越职权作出行政许可的；
（八）依法应当根据招标、拍卖结果或者考试成绩择优作出准予行政许可决定，未经招标、拍卖或者考试，或者不根据招标、拍卖结果或者考试成绩择优作出准予行政许可的；
（九）不按照法定项目、方式和标准收费的；
（十）截留、挪用、私分、变相私分实施行政许可依法收取的费用的；
（十一）行政许可相对人丧失取得行政许可条件，不及时撤销行政许可的；
（十二）其他违反规定实施行政许可的。
实施批准、核准、登记、认证、检验、检测、检疫、审核、年检等行政行为，法律、法规、规章规定应当追究行政过错责任的，从其规定。
第九条 实施行政征收、征用，有下列情形之一的，应当追究有关责任者的行政过错责任：
（一）无法定依据或者不按法定范围实施征收、征用的；
（二）擅自增减征收、征用项目或者改变征收、征用标准的； （三）依法应征收而不征收的；
（四）不使用专用票据等违反财政票据管理规定行为的；
（五）隐瞒、截留、坐支、私分、挪用征收、征用款物的； （六）其他违反规定实施行政征收、征用的。
第十条 实施行政检查，有下列情形之一的，应当追究有关责任者的行政过错责任：
（一）无法定依据或者违反法定程序实施检查的；
（二）超越法定权限、范围实施检查的；
（三）不出示有效行政执法证件实施行政执法检查的；
（四）对同一行政管理相对人同一事项重复进行日常检查的；（五）违法扣押财物的；
（六）对检查中发现的违规违法行为不依法制止和纠正或者不移交有关机关处理的；
（七）其他违反规定实施行政检查的。
第十一条 实施行政处罚，有下列情形之一的，应当追究有关责任者的行政过错责任：
（一）无法定依据实施行政处罚的；
（二）不按照法定处罚种类、幅度和程序实施行政处罚的；
（三）下达或者变相下达罚没指标的；
（四）对应当予以处罚的违法行为不处罚的；
（五）以行政处罚代替刑事处罚的；
（六）违反罚款决定与罚款收缴分离的有关规定的；
（七）不开据罚款、没收财物单据或者使用非法定部门制发的罚款、没收财物单据的；
（八）使用、丢失、损毁扣押的财物的；
（九）将罚款、没收的违法所得或者财物截留、私分或者变相私分的；
（十）其他违反规定实施行政处罚的。
第十二条 实施行政强制措施，有下列情形之一的，应当追究有关责任者的行政过错责任：
（一）无法定依据或者违反法定程序实施查封、扣押、冻结等行政强制措施的；
（二）依法应当实施行政强制措施而不实施的；
（三）有体罚、虐待、非法拘禁、非法搜查等侵犯公民人身权利行为的；
（四）其他违反规定实施行政强制措施的。
第十三条 实施行政复议，有下列情形之一的，应当追究有关责任者的行政过错责任：
（一）对符合法定条件的行政复议申请不予受理的；
（二）不按照规定受理、转送行政复议申请的；
（三）在法定期限内不作出行政复议决定的；
（四）不履行或者拖延履行行政复议决定的；
（五）其他违反规定实施行政复议的。
第十四条 行政机关负责人有下列情形之一的，应当追究行政过错责任：
（一）不及时传达执行上级机关的决定、要求，造成严重后果的；
（二）拒绝执行上级依法作出的决定和命令的；
（三）违反国家法律、法规、规章和政策规定作出错误决策的；
（四）应当经集体讨论决定的重大事项，少数人违反规定或者个人擅自决定的；
（五）因失职、渎职造成管辖范围内发生重特大安全责任事故、影响社会稳定的重大事件、重大违法违纪案件的；
（六）利用职权和职务上的影响，违反规定干预和插手市场经济活动的；
（七）利用职权和职务之便为自己或者他人违法谋取不正当利益的；
（八）利用职权进行打击、报复、陷害的；
（九）弄虚作假，误导、欺骗上级和公众的；
（十）违反财经纪律，浪费国家资财的；
（十一）不履行对社会、法人、公民公开承诺的；
（十二）其他应当追究行政过错责任的。
第三章 行政过错责任的处理
第十五条 追究行政机关工作人员行政过错责任，由所在行政机关、行政监察机关、行政执法监督机关、公务员主管部门按照各自职责和干部管理权限依法调查和处理。
第十六条 行政过错责任追究的种类：
（一）责令作出检查；
（二）暂扣、吊销行政执法证件；
（三）通报批评；
（四）限期调离工作岗位；
（五）责令辞职；
（六）辞退、解聘。
行政过错行为构成违纪的，依法给予行政处分或者纪律处分；涉嫌犯罪的，移交司法机关依法处理。
第十七条 行政过错责任者分为直接责任者、主要领导责任者和重要领导责任者：
（一）直接责任者，是指在其职责范围内，不履行、未履行或者不正确履行自己的职责，对造成的损失或者后果起决定性作用的人员；
（二）主要领导责任者，是指在其职责范围内，对直接主管的工作不履行、未履行或者不正确履行职责，对造成的损失或者后果负直接领导责任的人员；
（三）重要领导责任者，是指在其职责范围内，对应管的工作或者参与决定的工作不履行、未履行或者不正确履行职责，对造成的损失或者后果负次要领导责任的人员。
第十八条 对负有直接责任者，情节较轻的，给予批评教育、责令作出检查，并可暂扣行政执法证件处理；情节较重的，给予吊销行政执法证件、通报批评、限期调离工作岗位处理；情节严重的，予以辞退、解聘。
对负有主要领导责任者，情节较轻的，给予批评教育、责令作出检查，并可暂扣行政执法证件处理；情节较重的，给予吊销行政执法证件、通报批评处理；情节严重的，限期调离工作岗位、责令辞职。
对负有重要领导责任者，情节较轻的，给予批评教育、责令作出检查处理；情节较重的，给予暂扣或者吊销行政执法证件、通报批评处理；情节严重的，限期调离工作岗位、责令辞职。
对行政过错责任者，可同时依法给予行政处分或者纪律处分。 两人以上故意或者过失，导致行政过错发生的，按个人所起的作用和应负的责任进行处理。
第十九条 有下列情形之一的，应当从重或者加重处理：
（一）一年内出现两次以上应予追究行政过错责任行为的；
（二）干扰、阻挠行政过错调查的；
（三）打击、报复、陷害信访人、证人及其他人员的；
（四）行政过错行为造成恶劣影响或严重不良后果的；
（五）法律、法规、规章另有规定的。
第二十条 有下列情形之一的，可以从轻、减轻或者免予处理：
（一）过错行为情节显著轻微，未发生不良影响或者不良后果的；
（二）主动纠正或者挽回损失的；
（三）有效阻止行政过错后果发生的；
（四）主动退出违规违纪违法所得的；
（五）有立功表现的；
（六）法律、法规、规章另有规定的。
第二十一条 有下列情形之一的，不追究具体行政行为人的行政过错责任：
（一）执行公务时，对上级错误的决定或者命令提出改正或者撤销意见后，上级不改变该决定或者命令，或者要求立即执行的，执行的后果由上级负责，执行公务的人员不承担责任，但是执行违法的决定或者命令的应承担相应的责任；
（二）出现意外情况或不可抗力因素致使行政过错发生的；
（三）法律、法规、规章另有规定的。
第四章 行政过错责任追究程序
第二十二条 行政过错责任追究的提起：
（一）公民、法人和其他组织控告、检举、投诉的；
（二）法定监督机关、上级机关要求或者建议调查处理的；
（三）本机关组织的清理、检查中发现的；
（四）法律、法规、规章另有规定的。
第二十三条 公民、法人和其他组织对行政机关工作人员的行政过错行为，可以向该工作人员所在行政机关、行政监察机关、行政执法监督机关、公务员主管部门或者其他有关机关控告、检举、投诉。
受理控告、检举、投诉的机关和部门在收到控告、检举、投诉事项后，应当予以登记。能够当场答复是否受理的，应当当场答复；不能当场答复的，应当自收到控告、检举、投诉后15日内书面告知信访人。不予受理的，应当告知不受理的理由。
受理机关应对信访人予以保密，不得将信访人的检举、揭发材料及有关情况透露或者转给被控告、检举、投诉的单位或者人员。因泄密使信访人遭到打击报复的，应当追究有关责任人员的责任。
第二十四条 对行政过错行为的调查审结应当在30日内完成，情况复杂的，经本行政机关负责人批准，可以适当延长办理期限，但延长期限不得超过15日，并告知信访人延期理由。
在处理决定作出后的5日内，有关机关和部门应当依照干部人事管理权限，将处理决定抄送行政监察机关、公务员主管部门；对实名控告人、检举人和投诉人，应当向其告知处理结果。
第二十五条 因行政过错行为侵犯公民、法人和其他组织的合法权益，造成损失应以予补偿，如涉及赔偿的，依照《中华人民共和国国家赔偿法》的有关规定给予赔偿，并追究过错责任人的相应经济责任。
第五章 申诉控告
第二十六条 被追究行政过错责任的工作人员享有陈述权、申辩权；对行政过错责任追究不服的，可以依法提起申诉和控告。 第二十七条 行政机关工作人员对行政处理决定不服的，可以自接到处理决定之日起30日内向作出处理决定的行政机关申请复核。对复核决定不服的，可以在接到复核决定之日起15日内向作出处理决定的行政机关的同级人民政府公务员主管部门或者上一级行政机关提出申诉；也可以不经复核，自知道该行政处理之日起30日内直接提出申诉。其中对行政处分决定不服的，按照《中华人民共和国行政监察法》的有关规定办理。
对行政机关作出的申诉处理决定不服的，可以向作出处理决定的上一级机关提出再申诉。
第二十八条 受理复核的原处理机关或者受理申诉的行政机关审核后，应当区别不同情况作出下列决定：
（一）原处理决定正确的，维持原处理决定；
（二）原处理决定所列事实不存在的，撤销原处理决定或者建议原处理机关撤销原处理决定；
（三）原处理决定所列事实不清楚，证据不足，或者违反规定程序的，建议原处理机关重新审理；
（四）原处理决定适用法律、法规、规章或者处理显失公正的，直接变更原处理决定或者建议原处理机关予以变更。
不得因行政机关工作人员提出复核或者申诉而加重处理。
第二十九条 行政机关在接到复核申请书后，应当在30日内作出复核决定，并以书面形式通知本人。
受理申诉的机关应当自受理之日起60日内作出处理决定。对案情复杂的，经机关主要负责人批准，可以适当延长，但是延长时间不得超过30日。
在复核和申诉期限内，不停止处理决定的执行。
第三十条 复核机关或者申诉机关应当将复核或者申诉的书面决定送达当事人和所在的机关。所在机关应当按照规定将有关处理决定书存入被处理人的个人档案。
第三十一条 对行政机关工作人员处理错误的，作出处理决定的机关或者部门应当及时纠正；造成名誉损失的，应当在公布处理决定的范围内恢复名誉、消除影响；造成经济损失的，应当依法补偿或者赔偿。
第六章 附 则
第三十二条 本办法自2005年11月1日起施行。
挪用“未还”问题探讨
□陈世炎 黄任泉
【关键词 】 挪用行为 超过三个月 案发前 未还 归还
【内容提要】挪用案件侵犯了财产的使用权，由于理论界对如何理解挪用“超过三个月未还”存在较大的争议，实践中对这类案件的处理较难把握，本文对比不同观点，从理论和实践两个角度就这一问题进行探讨并且提出挪用行为应当始于公款或单位的资金被犯罪嫌疑人挪作他用即由原来的单位使用改变为个人私用，而终于犯罪嫌疑人将挪用的公款或资金归还单位即由个人私用恢复为单位使用，只要案发前犯罪的形态没有改变，就不应以其作为挪用行为终止的时间，对案发后未还的时间仍应计入挪用未还的时间。
近日，在研究一起挪用资金案件诉与不诉的问题时，出现了较大的分歧。案情是这样的：2002年6月份，胡某受聘一供电所电工，负责该供电所辖区一村的用电安全、抄表及收费工作。期间,胡某先后将所收的电费用于个人购房等。经供电所财务与胡某核对，截至2003年3月底，由胡某经手收取应缴但未缴给供电所的电费115000元。随后，胡某外出失去联系，供电所人员多次找其未果。2003年6月中旬，胡某电话委托其妹将房子卖出后归还供电所55000元。2003年9月24日，供电所向公安机关报案。公安机关于2004年1月2日决定立案侦查。2004年3月15日，公安机关向胡某的妻子提取剩余的赃款60000元。
虽然 1997年刑法修订后，最高人民法院于1998年4月6日颁布了《关于审理挪用公款案件具体应用法律若干问题的解释》〈以下简称高法解释〉。但是，无论是刑法理论还是刑事实务，仍一直在沿用最高人民法院、最高人民检察院于1989年11月6日颁布的确《关于执行〈关于惩治贪污罪贿赂罪的补充规定〉若干问题的解答》〈以下简称两高解答〉，特别是对于“挪用公款归个人使用，数额较大，超过三个月未还”中的“超过三个月未还”应作如何理解存在众多不同的观点。
第一种观点认为：两高解答中“归个人使用，数额较大，超过三个月未还”的“未还”是指案发前〈被司法机关、主管部门或者有关单位发现前〉未还，行为人挪用行为终止的时间应为案发时即被司法机关、主管部门或者有关单位发现时，只有在此前挪用未还的时间才能计入挪用超过三个月未还的时间，而此后未还的时间应属司法机关、主管部门或者有关单位对其追缴赃款的时间，不应计入挪用未还的时间。持这一观点的人直接引用两高解答,未对其条文前后的语义予以全面而必要的理解。按这一观点，胡某虽有利用经手收取电费的职务便利，将收取的电费挪归个人使用的行为，至2003年3月底供电所与其核对发现而案发，但其在2003年3月前从何时开始挪用，至案发时即2003年3月底前“未还”的时间是否超过三个月无法查清，全案确实难以认定，应作存疑不起诉。
第二种观点认为：挪用公款“超过三个月未还”时间后限，“是指从挪用时到被追查，时间已超过三个月”。挪用案发后未必就立即被有关部门追查，以时间期限计算，“案发前”不等于“追查前”。如果将时间后限限制在“案发前”，则“案发后”至“追查前”这段时间呈现空档，这段时间归还所挪用公款的行为无法适用法律①。持这一观点的人将挪用行为终止的时间界定在被追查时，但因对何时为追查时，以谁为追查主体没有明确，实践中仍难以把握。如本案，如果以供电所发现并追讨为追查时即2003年3月底，则无论胡某是否归还其行为都难以认定为犯罪应作存疑不起诉；而如果以司法机关的立案侦查为追查时即2004年1月2日，则对胡某挪用的115000元应全部认定为犯罪并起诉。这种以追查时来确定犯罪嫌疑人罪与非罪在实践中随意性很大，会出现供电所越早报案公安机关越早立案侦查胡某越有可能在不归还的情况下不构成犯罪的现象。
第三种观点认为：挪用公款“超过三个月未还”的立法规定表明，挪用公款在三个月期限内已退还的，不构成犯罪。但是只要行为人挪用公款未还，期限超过三个月的，就符合挪用公款罪的法定构成要件，至于未还期限超过三个月以后，挪用人还与不还，自愿还与强制还，已不是罪与非罪的法定界限，而是量刑问题了②。持这一观点的人显然没有将行为人挪用行为终止的时间界定在案发时即被司法机关、主管部门或者有关单位发现时，而是以挪用行为人实际归还的时间作为挪用行为终止的时间，依据这一观点，胡某在2003年3月底前已经利用自己经手收取电费的职务便利，将收取的电费115000元挪归个人使用，尽管挪用的起始时间无法查清，但至少可以从供电所财务与其核对时即从2003年3月底开始计算。除2003年6月中旬委托其妹将房子卖出后归还的55000元确实无法查明并证实其被挪用时间是否超过三个月未还，可作存疑不起诉以外。对于其余至2004年3月15日才归还的60000元，应认定为挪用资金归个人使用，数额较大，超过三个月未还，并应予以起诉。
第四种观点认为：挪用公款的“未还”，是指一审宣判前未还③。这种观点与第二种观点大同小异,只不过是将“追查前”的时间明确在一审宣判前而已，这在司法实践中会出现相同的犯罪事实检察机关以有罪起诉而法院作无罪判决的矛盾。根据这一观点，本案在公安机关向胡某的妻子提取剩余的赃款60000元后，应视为在一审宣判前归还，对胡某的行为不应认定为犯罪。
对比上述四种观点不难看到，对于同一案件事实用不同的理论去指导就会产生不同的结论，这在实践中容易造成执法上的混乱。有必要对挪用“未还”这一问题从理论和实践两个角度进行重新的审视并给予必要的明确。在上述不同观点中，笔者赞同以实际归还时间作为挪用行为终止时间的观点，理由是：
第一，挪用行为侵害了财物所有权中的占有、使用、收益权，其权能从财物被挪用时起即告丧失，至归还时恢复。
“挪用”，按字面解释，“挪”即移动，“用”指使用，“挪用”就是指移作他用，即改变事物的本来用途，转移作其他用途。它包括两方面的含义，一是把原定用于某方面的钱移到别的方面来用；二是私自用（公家的钱）④。挪用罪中的挪用，正如以上所述，从立法原意、该罪在刑法分则中的体例及其侵害的客体三个层面来看，其含义是私自用（公家的钱）。而“还”也有两层含义，一是返回原来的地方或恢复原来的状态；二是把借来的钱或物还给原主⑤。未还有三种情况，一是因行为人的主观故意，而造成未还；二是因行为人的主观过失，而造成未还；三是因意外事件或不可抗力的原因而造成的未还。但无论上述何种原因造成的未还，只要挪用人实施了挪用公款数额较大、且超过三个月未退还的行为时，即视为“挪用公款数额较大、超过三个月未还”的挪用行为⑥。三个月是衡量挪用公款归个人使用行为是否构成犯罪的时间标准。只要超过三个月并在三个月内未还的，即可构成犯罪⑦。挪用罪因是私自用（公家的钱）不存在借，“还”在条文中只能作恢复原来的状态的理解。因此，“挪用公款或资金归个人使用，数额较大，超过三个月未还”其挪用行为应当始于公款或单位的资金被犯罪嫌疑人挪作他用即由原来的单位使用改变为个人私用，而终于犯罪嫌疑人将挪用的公款或资金归还单位即由个人私用恢复为单位使用。只要这一时间跨度超过三个月就应认定挪用行为人的行为构成犯罪。
第二、挪用犯罪是刑法理论中继续犯的一种，犯罪终止的时间应为归还的时间。
挪用行为在一定时间内处于继续状态，具有行为的单一性、时间的持续性和客体的统一性，符合继续犯的特征⑧。犯罪的形态始终都处于不间断的状态即被挪用的公款或资金从一开始就一直处在被犯罪嫌疑人控制并使用的状态，并未因被司法机关、主管部门或者有关单位的发现而改变，侵害行为也没有因为司法机关、主管部门或者有关单位的发现而停止侵害，其犯罪的形态只有在犯罪嫌疑人将挪用的公款或资金归还单位即由个人私用恢复为单位使用或者是被挪用的资金〈在这里仅指独资企业〉虽未归还但得到了所有权人的同意由先前的挪用行为转化为欠款债务的情况下才改变，如某个体私营公司驻省外的业务代表许某，将平时收取的货款挪用，至年终结帐时仍有65000元无法归还，公司总经理考虑到许某的业务能力，允许其欠款并分期归还，在这种情况下，许某挪用的犯罪形态得以改变。因此，第一种观点以案发时间作为挪用行为的终止时间，将案发前的未还的时间计入挪用未还的时间而将案发后实际还未还的时间归属于司法机关、主管部门或者有关单位追缴赃款的时间不计入挪用未还的时间显然不符合刑法关于继续犯的理论。如果这种观点可以成立，那么，同属继续犯中的非法拘禁案，是否同样也可以将案发后公安机关解救人质的时间不计入非法拘禁的时间，这值得商榷。
第三、以归还的时间作为挪用行为终止的时间符合罪刑相适应的原则，也利于对国有或私营企业财产的保护。
正如前述，挪用行为一旦实施对财物所有权中的占有、使用、收益权的侵害即告开始，至归还时才恢复。挪用行为持续时间的长短，在很大程度上体现了该行为的社会危害性程度，其侵害的时间越长，社会危害性越大，所应承担的刑事责任也应当越重。而且，如果不将挪用行为终止的时间界定在实际归还的时间，在实践中还会出现挪用行为人只要在三个月内将挪用数额较大的公款的行为主动向司法机关、主管部门或者有关单位报告，则其挪用行为无论持续多久,也无论最终是否归还，永远都无法受到刑法的追究等规避法律的现象。这将造成很大的司法漏洞，给犯罪嫌疑人可乘之机，不利于对国有或私营企业财产的保护。如：李某系某机关财务科长，2003年3月25日，应其朋友运输个体户朱某的请求，将其保管的帐外资金120000元私自借给朱某建房，朱某承诺两个月内归还，后因朱某的运输车发生重大交通事故，朱某被刑事拘留并被判赔偿20万元，朱某之妻向李某表示暂无法归还120000元，同年6月15日，李某将自己挪用公款的事情向单位的领导交代并表示会尽快还上，单位领导责令其立即归还，同年6月20日因群众举报检察机关立案侦查，但李某至今都未归还。
第四，对刑法司法解释条文的理解应遵循合法性和合理性的原则。
刑法司法解释在一定的情况下可以超出刑法立法原意,但不能超出刑法用语可能的含义，这是合法性原则对刑法司法解释的具体要求⑨。而刑法司法解释的合理性原则，是指刑法的解释要合乎法理、人伦常理和社会发展需要之理⑩。对两高解答的理解同样应在这两个原则的框架内进行。
首先，无论是刑法条文还是相关的司法解释都未明确将挪用行为的终止时间界定在案发前〈即被司法机关、主管部门或者有关单位发现前〉，因此，不应直接就将两高解答中所称的案发前定义为挪用行为终止的时间。
其次，两高解答是针对“挪用公款罪有三种不同的情况，在处理时应当注意”的问题所作的解答，其解答的前提条件是“有罪应如何处理”而不是“如何认定挪用公款罪”，结合该条文前后的语句对其含义应作“挪用公款归个人使用，数额较大，超过三个月后在案发前〈被司法机关、主管部门或者有关单位发现前〉未还，构成挪用公款罪。如果挪用公款数额较大，超过三个月后在案发前已全部归还本息的，可不认为是犯罪，由主管部门按政纪处理”的理解，也就是说在同样是挪用公款归个人使用，超过三个月未还，都构成挪用公款罪的情况下，在案发前是否归还是处理和不处理的关键，案发前未还构成挪用公款罪应处理，案发前归还本息的可不认为是犯罪不处理。而不能作“挪用公款归个人使用，数额较大，案发前〈被司法机关、主管部门或者有关单位发现前〉超过三个月未还，构成挪用公款罪，未超过三个月未还不构成挪用公款罪，案发后未还的时间不计入挪用的时间”的理解，这种理解是对罪与非罪的理解，显然曲解了两高解答的应有之意，并且，对两高解答作此理解其结果会造成如前述的司法漏洞，也违反了刑法司法解释合理性之原则。
再次，高法解释与两高解答存在明显的区别：⑴、两高解答是针对“挪用公款罪有三种不同的情况，在‘处理’时应当注意”的问题所作的解答，而高法解释是针对“挪用公款罪，应区分三种不同情况予以‘认定’”的解释；⑵、两高解答“挪用公款数额较大，超过三个月后在案发前已全部归还本息的，可不认为是犯罪，由主管部门按政纪处理”，而高法解释“挪用公款归个人使用，数额较大、超过三个月未还的，构成挪用公款罪。挪用正在生息或者需要支付利息的公款归个人使用，数额较大，超过三个月但在案发前全部归还本金的，可以从轻处罚或者免除处罚。给国家、集体造成的利息损失应予追缴”。“可以从轻处罚或者免除处罚”的前提条件是行为人的行为构成犯罪，因此，从高法解释中可以明确得出挪用公款归个人使用，数额较大“未超过三个月归还，不构成挪用公款罪”、“超过三个月未还，构成挪用公款罪”和“超过三个月但在案发前全部归还本金的，构成挪用公款罪，可以从轻处罚或者免除处罚”三种涵盖挪用公款归个使用，数额较大罪与非罪、罪轻与罪重全部情形的结论。显然，高法在解释挪用公款罪的认定时没有将挪用行为终止的时间界定在案发前，只将案发前是否归还作为量刑的情节而不再作为定罪的要件，在司法实践中，只能遵循合法性和合理性的原则对两高解答和高法解释作出正确的理解和适用。
①参见陈兴良主编：《刑法新罪评释全书》，中国民主法制出版社1995 年版，第816页
②参见赵秉志主编：《刑法争议问题研究》〈下卷〉，河南人民出版社1996年版，第208-209页
③参见卢铁峰编著：《重点新罪名适用精解》，中国检察出版社2000年版，第386页
④参见《现代汉语词典》〈2002年增补本〉，商务印书馆，第939页
⑤参见《现代汉语词典》〈2002年增补本〉，商务印书馆，第549、472页
⑥参见刘家琛主编：《新刑法条文释义》〈下卷〉，人民法院出版社1997年版第1691页
⑦参见张穹主编：《贪污贿赂渎职“侵权”犯罪案件立案标准精释》，中国检察出版社2000年版，第61页
⑧参见陈兴良主编：《刑法适用总论》〈上卷〉，法律出版社1999年版，第649--651页
⑨参见李希慧著：《刑法解释论》，中国人民公安大学出版社1995年版，第83页
⑩参见李希慧著：《刑法解释论》，中国人民公安大学出版社1995年版，第88页
〈作者单位：福建省南安市人民检察院〉