破产重整是2007年6月1日施行的 《中华人民共和国企业破产法》（以下简称“破产法”）增设的一项重要破产法律制度。破产重整，是指对可能或已经发生破产原因但又有再建希望的债务人，在法院主持下，通过各方利害关系人的参与，强制调整各方法律关系，进行债务人营业重组与债务清理，以挽救债务人、避免破产的再建型债务清理法律制度。[1]设立破产重整制度的目的是实现债务人企业、债权人、股东、职工和社会整体利益的平衡和最大化。它有助于社会资源的优化配置，避免不必要的社会资源的浪费；有助于促进经济平稳健康发展，避免企业清算解体导致的关联经济组织经营困难、生产萎缩甚至连环破产；有助于维护社会的和谐稳定，避免破产清算引起的工人失业、群体性矛盾冲突等社会震荡的不利影响。现就破产重整的若干问题加以研究，联系审判实践具体分析如下。
一、重整程序的启动与审查
（一）准确把握重整程序的适用范围
在破产重整启动要件方面，破产法对重整主体未作区分，对重整能力未提出要求，重整原因中“有明显丧失清偿能力可能”的表述过于含糊，对债权人申请重整未作债权数额、比例等限制。对此，应从以下四点进行规制。1.突出重整制度的社会价值目标。法律并没有将重整企业的规模规定为受理条件，无论是大中型企业还是小企业，应从投入和产出的比例来判断该企业是否有花大力气挽救的价值。通过论证前置程序，各方利害人共同判断这个企业有没有挽救的希望，各方当事人是否有重整的意愿，这是一个很重要的考量标准。
2.设置破产重整的能力要件。从经济价值角度对重整企业提出再建价值和再建希望要求，并以此为核心建立启动重整的前置审查程序。该程序的设置，一方面可继续实践一些法院已试行的预审重整计划草案，完善立案前的听证程序，提前向党委政府汇报重整方案，预先落实重整资金来源等方法；另一方面可通过引入由法院主持，会计师事务所等社会中介机构、债权人、债务人企业及其主管部门参加的再建价值与再建希望预估机制得以实施。
3.细化启动重整的界定标准。将据以启动重整的事实状态限定在“濒临破产，有挽救紧迫性”的范围内，防止假重整真逃债。对破产法“有明显丧失清偿能力可能”的规定，建议司法解释细化其界定标准。如规定为：重整程序主要适用于因暂时性经营困难濒临破产，但有可能通过重整恢复正常生产经营活动的企业； 以及陷入困境暂停经营，如破产清算可能引起企业连环破产、重大群体性矛盾等严重后果，但通过各方扶持有可能复苏的企业。对于长期持续不能清偿到期债务、挽救无望的企业，应及时进入破产清算程序。
4.增设债权人申请的资格限制。建议参照国外立法例对债权人申请资格进行限制，如要求债权金额单独或联合达到公司已发行股份总额的10%。设置债权人申请的资格限制，可以减少重整申请权的滥用。
（二）正确认定重整的原因
债务人企业重整的原因分成两种情况，一是企业法人不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力的； 二是企业法人有明显丧失清偿能力可能的。人民法院在认定企业法人是否属明显丧失清偿能力可能时，应当综合考虑影响债务人清偿到期债务的各种因素。如债务人资产负债情况、财产状况包括设置物权担保的情况、诉讼争议情况等，对于债务人能够清偿到期债务，但其清偿后续到期债务的手段或措施（诸如资产、信用、知识产权等发生严重变化）面临危险的；或其资产已经严重不足以清偿全部债务（债务超过情形严重）的，可以认定债务人有丧失清偿能力的可能性。如果债务人大多数固定资产都设置担保，大量债务进入诉讼执行阶段，同时其资产业务情况又具有挽救希望，就需要启动重整程序。
（三）充分论证重整的可行性
1.申请材料的提供。申请人除破产法第8条规定的应提供的材料外，还应提供重整的初步可行性报告。虽然对重整计划是否可行更多是商务判断而非法律判断，让法院审查可能是个难题，但在启动重整程序时完全不考虑可行性，将使债权人的清偿利益受到严重影响，使重整成为债务人逃避债务的利器，这显然有悖立法的本意。
2.调查评估。重整程序启动前、当事人提出重整申请后，人民法院应当对债务人企业的资产、经营、职工等情况进行充分调查评估，以考量债务人企业是否具备继续经营的价值，作为是否引导推动、开始重整程序的重要参考。
债务人企业的情况主要包括：债务人企业涉诉情况、职工安置情况、债权债务情况、债务人企业是否有重整意愿、债权人对重整的意见及建议、当地党委政府对债务人企业重整的态度等。
调查可以通过以下途径进行：（1）向债务人所在地党委政府、工商、税务、银行等部门进行走访，送重整申请书副本并征询意见；（2）在必要情况下，可以指定会计师、律师事务所、资产评估机构等中介机构作为检查人，对债务人是否具备破产法第2条规定的重整原因、是否具备继续经营价值提出专业意见；（3） 如果利害关系人之间有争议，如债权人申请清算，而债务人申请重整，就需要进行实质调查。在必要时，人民法院可以召集申请人、债务人、债权人等举行听证会，让他们充分表达意见，使法院的居中裁判效能发挥出来。
二、管理人的选任与管理
管理人是由法院选任的在破产程序中独立行使债务人财产管理权和处分权，并拟定破产方案和执行的临时性专门机构。[2]管理人制度产生的初衷乃是因为破产财产的管理和清算工作繁杂沉重，非法院一家的人力物力所能胜任，设置专门的管理人，可协助、辅助法院开展破产事务的办理。管理人自法院选任后，其工作贯穿破产程序的始终。破产管理人制度的建设与实施，对破产重整实务操作能否取得成功有着至关重要的影响。
最高人民法院 《关于审理企业破产案件指定管理人的规定》中规定，管理人的指定方式有随机、竞争和接受推荐3种方式，而随机方式包括轮候、抽签、摇号等形式。由于立法及司法解释规定得过于原则，使各地法院在指定管理人、明确管理人工作职责等过程中遇到很多难题。江苏无锡、苏州、扬州等地法院在司法实践中积极探索，大胆实践，初步形成一套相对完善的选任和监管管理人的方法，取得较好的效果。
（一）引入管理人竞争机制与摇号相结合的方式确定管理人。破产管理人的选任方式存在以“摇号”制为主的随机指定和以“遴选”制为主的竞争指定、推荐指定三种模式。随机指定体现了程序公正，能够较好地维护选任结果的公平性，在审判实践中被广泛采用。但该模式存在随机性较大、盲目性较强，选任的管理人不能完全符合实际工作需要等缺点。竞争指定和推荐指定虽然可以避免随机指定的盲目性，但也存在主观性较强、公信力不足等缺点。因此，在指定管理人过程中，部分法院采取征求债权人的意见，引入管理人竞争机制，让有关单位、中介机构针对个案出具完整的工作预案，在基本符合个案管理人要求的基础上，再通过公开摇号的方式来确定具体案件管理人的方法，避免了单一摇号或者指定选任管理人的弊端。
（二）建立管理人分级管理及业绩考评机制。建立管理人队伍的长效管理机制，设立管理人行业协会，由该行业协会对中介机构进行分级管理，不同等级或资质的管理人，按照债务人企业重整难易程度，由相应等级的管理人出任。法院在对管理人管理方面，建立并完善下列制度。一是制定统一的管理人操作规范和职业技术规范。二是建立管理人工作计划制度。要求管理人就破产重整工作事宜制定具有操作性的工作计划。三是建立管理人定期报告制度。要求管理人定期报告各项工作进展情况。四是建立定期排查制度。指导管理人定期排查矛盾纠纷，以维稳工作为重点，对职工诉求在规定的时间内及时答复。五是建立重大事项专项报告制度。建立与债权人的直接通道，及时掌握企业情况与重整进程。六是建立管理人业绩考核制度。建立管理人的业绩档案，如实记录管理人履职情况，按照考评业绩对中介机构进行等级维持、下降或上升的评定。把那些评价不好的中介机构列入“黑名单”，经过一段时间的整改后，如仍不能达到相应要求，即将之从管理人名册中剔除，以不断优化管理人的队伍结构。
（三）债务人自行管理的权力限制。破产法在引进重整程序时，采纳了附条件的债务人自行管理制，该制度参考了美国联邦破产法第11章程序中所谓占有中的债务人制度（Debtor In Possession）。[3]即在重整程序期间，经债务人申请、法院批准，债务人可以在管理人的监督下自行管理财产和营业事务。重整期间，由管理人负责管理财产和营业事务的，管理人也可以聘请债务人的管理层负责营业事务。采用债务人自行管理制，并不意味着债务人自行管理财产和经营营业事务不受任何约束。此时，债务人也必须接受管理人的监督。但是，法律对于自行管理中的债务人职权与管理人的监督权限划分标准没有做出明确的规定。考虑到债务人本身对其财产进行管理的特性和弊端，下列权利须由管理人行使。第一，调查及检查权。人民法院在批准债务人自行管理的同时，应当明确授权管理人依据破产法第31、32、33条等规定对债务人的财产、债权债务状况或行为进行调查。第二，撤销权。在债务人自行管理的情况下，管理人通过行使调查权也可以充分了解与撤销权相关的情况，具备行使撤销权的条件。因此，由管理人行使撤销权更符合撤销权的立法宗旨。第三，追讨财产权。破产法第35、36等条规定的对股东未缴纳出资的追缴和对高管人员非正常收入和侵占企业财产的追回等职权不能由债务人自己行使，只能由管理人行使这些职权。
三、重整计划的审查批准
重整计划既是重整程序中各方利益主体通过协商彼此让步寻求债务处理的协议，也是他们同舟共济争取债务人复兴的行动纲领。[4]重整计划旨在促进企业再建更生，贯穿于整个重整程序，它是重整程序的核心和灵魂，其合法性、合理性与可操作性如何，不仅关系到重整程序的成败，而且与债权人、债务人及企业职工的切身利益紧密相关，重整计划必须通过法院的批准，才具有法律效力，对债务人和债权人均具有约束力。重整人向法院提出批准重整计划申请后。法院如何对重整计划提出的主体是否适格、重整计划的可操作性如何、重整计划是否合法进行审查，除破产法第87条作出的原则性规定外，未明确规定如何对重整计划提出的主体、重整计划的可操作性、重整计划合法性进行审查。结合司法实践，下面对重整计划审查批准的条件进行简要分析。
（一）重整计划制订主体的扩展
重整计划是以清理债务、复兴企业为内容，重整计划是否切实可行，直接决定重整的目标能否实现，由谁来制定重整计划尤为重要。破产法第79条仅规定由债务人或管理人向债权人会议提出重整计划，对债务人或管理人以外的其他人提出重整计划未作禁止性规定。司法实践中对制定重整计划主体存在两种观点：第1种观点认为制定重整计划的主体必须是债务人、管理人；第2种观点认为，破产法第70条规定管理人、债务人、占债务人注册资本1/10以上的出资人或新的投资人均可作为申请重整的主体。笔者认为，第2种观点比较切合实际。破产法第79条未对债务人或管理人以外的其他人作为制定重整计划主体作限制性规定，在司法实践中，提出重整计划的往往是占债务人注册资本1/10以上的出资人或新的投资人。因此，从重整计划的可操作性出发，债务人、管理人、占债务人注册资本1/10以上的出资人或新的投资人均可作为制定重整计划的主体。
（二）重整计划的可行性审查
关于汶川大地震四川省“三孤”人员救助安置的意见
民政部
关于汶川大地震四川省“三孤”人员救助安置的意见
民政部 2008-06-03
四川汶川大地震造成的孤儿、孤老和孤残人员(即无生活来源、无劳动能力、无法定扶养人的儿童、老年人、残疾人，以下简称“三孤”人员)，是受灾群众中最困难的群体，要坚持“政府主导、多方参与，就近为主、异地为辅”的原则，对他们予以妥善安置，给予特别关爱。经与四川省人民政府共同研究，并征得国家发展改革委、教育部、财政部同意，对“三孤”人员救助安置工作，提出以下意见：
一、孤儿的安置
坚持“一切为了孩子”的原则，通过采取临时安置与长期安置相结合的办法，保障孤儿的生活、学习和身心健康。
（一）临时安置
对于暂时无人认领的儿童，要尽量尽快将其与其他受灾群众分开，一方面尽快帮助他们查找父母和亲属，一方面尽快把他们妥善安置到四川省内条件较好的福利机构和公办学校，暂时集中养育或在学校寄宿。四川省内安置有困难的，由民政部协调安置。
（二）长期安置
待孤儿身份确认后，采取以下办法安置：
1.亲属监护。坚持亲属优先的原则，孤儿首先满足有监护能力亲属监护抚养的意愿，依法履行监护职责。孤儿亲属有监护意愿，但生活困难、抚养能力不足的，应当给予必要的生活保障，确保孤儿尽可能在熟悉的家庭环境成长。
2.家庭收养。坚持依法进行收养，尽早对符合条件的孤儿依法开展家庭收养。遇难学生家庭中有收养地震孤儿意愿的，可优先安排。收养年满十周岁以上孤儿的，应当征得孤儿本人的同意。为保障孤儿生活、学习，促进其健康成长，收养人除具备法定条件外，还应具备一定的与收养孤儿有关的心理、教育、交流等方面的能力，收养残疾孤儿的，应具备有关的康复知识。
3.家庭寄养。对于无法被家庭收养的孤儿，要通过家庭寄养为孤儿提供家庭化的照料模式。当地民政部门要按照民政部《家庭寄养管理暂行办法》的要求，选择有爱心、有条件、有能力的家庭开展家庭寄养，并切实加强对寄养家庭的监督、指导和服务。
4.类家庭养育。招募社会上符合条件的爱心家庭，通过建立集中或者分散的家庭式设施养育孤儿。每个家庭为3-5名孤儿提供养育服务，使孤儿能够在家庭环境中健康成长。
5.集中供养。要充分利用四川省内灾区和其他地市条件较好的儿童福利机构妥善安置孤儿。要根据灾后孤儿的身心特点，精心照料，使孤儿在亲情化的环境中生活，促进其身心健康发展。
6.学校寄宿。对目前在中小学就读的孤儿，要根据他们的意愿，尽可能使其在原学校或国内其他条件较好的学校完成学业。学校要为他们提供住宿服务，负责生活照顾。
7.社会助养。社会上爱心人士可以通过资助、提供志愿服务等形式，定向或者不定向、定期或者不定期地为一名或者多名孤儿提供生活、教育、医疗、康复等方面的资金保障或服务。被助养的可以是在福利院生活的孤儿，也可以是已经被收养、寄养的孤儿、在类家庭养育的孤儿以及在学校寄宿的孤儿。
（三）具体要求
1.保护儿童权利。孤儿安置工作要坚持儿童权利优先的原则，充分尊重孤儿的意愿。对可以被亲属收养、抚养、寄养的孤儿，要尽可能维系其已有的亲缘和地缘关系；对确实不能在当地安置的孤儿，选择临近城市安置；对省外安置的孤儿，选择大中城市条件较好的福利机构或家庭安置。孤儿是少数民族的，要尊重他们的宗教传统和风俗习惯。
2.开展残疾孤儿医疗康复。对残疾孤儿，要及时进行治疗和康复。凡是具有手术适应症的，全部纳入民政部“残疾孤儿手术康复明天计划”实施手术矫治和康复；需要安装假肢、矫形器等康复器具的，由民政部门负责及时装配。
3.保障孤儿学习。要采取一切办法，保障孤儿接受良好教育的权利，完成义务教育。对不能到学校就读的残疾孤儿由本行政区域内学校提供送教上门服务；对考上普通高中和高等学校的孤儿，落实国家各项资助政策，提供各种帮助，以支持其完成学业；愿意接受中等职业教育的孤儿，都能免费进入中等职业学校学习，接受良好的职业教育。
4.做好孤儿成年后的住房和就业工作。要按照民政部等15部门《关于加强孤儿救助工作的意见》（民发〔2006〕52号）精神，采取更加有力的措施，着眼长远，切实解决他们成年后的住房和就业等方面的问题，使他们的生活、劳动就业得到较好保障。
二、孤老和孤残人员的安置
采取临时安置与长期安置相结合的办法，坚持集中供养与分散扶养相结合，保障孤老、孤残人员的基本生活和身心健康。
（一）临时安置
充分挖掘利用四川省内现有福利机构，并采取其他有效途径，临时安置孤老、孤残人员和暂时找不到家人的老人、残疾人。四川省内安置有困难的，由民政部协调经济发达省份在其大中城市福利机构妥善安置。根据孤残人员急需医疗康复的状况，可建立对口支援机制，安排部分孤残人员实施异地医疗康复。已疏散到省外医疗机构的，由接收地政府负责医疗康复。
（二）长期安置
待孤老、孤残人员身份确认后，采取以下办法安置：
1.机构照料。按照就地就近安置的原则，利用现有和新建的福利机构进行安置。福利机构应努力营造和睦的大家庭氛围，发挥在设施、人员、技术等方面的优势，为孤老、孤残人员提供专业化照料、规范化护理和亲情化服务。
2.居家照料。对选择在自己住所生活的孤老、孤残人员，要采用政府购买服务等方式，依托现有福利设施或社会中介组织，无偿为他们提供生活照料、康复护理、家政服务、精神慰藉等项服务。
3.亲属照料。鼓励有能力的亲属对孤老、孤残人员开展亲属赡养，要征得孤老、孤残人员的同意，签订赡养协议，明确权利义务，保障他们的合法权益。要探索研究制度性的措施，对赡养老人的亲属给予资金支持、物质帮助和表彰奖励，帮助他们解决赡养中遇到的实际困难和问题。
4.社区照料。要充分发挥“星光老年之家”、托老所、日间照料中心、老年人、残疾人康复中心等社区服务设施的作用，配置设施设备，完善强化其服务功能，为孤老、孤残人员提供日托、康复、护理、助餐等照料服务，丰富他们的文体生活。
（三）具体要求
1.动员社会力量。要引导社会力量对孤老、孤残人员的社会扶养和社会捐助，充分利用新闻媒体，大力弘扬中华民族敬老、助残的优良传统，鼓励和吸引企业、高收入人群、知名人士等社会力量为孤老、孤残人员以资金和物资的扶助，努力提高社会力量扶养孤老、孤残人员和捐资的积极性，尤其是鼓励社会力量捐资设立基金或定向资助孤老、孤残人员的生活。
2.开展医疗康复。要做好孤老、孤残人员医疗康复工作，尤其对肢体残疾的孤残人员和有需求的孤老，根据他们的残疾状况和实际需要，通过政府出资和社会捐助的方式，为他们装配康复器具，帮助他们解决医疗、康复问题，使他们尽可能恢复生活自理和劳动能力。
3. 促进社会融入。要引导孤老、孤残人员积极参与社会活动，帮助他们适应新的环境和生活。机构、社区和亲属要经常组织或帮助孤老、孤残人员进行必要的情感交流和社会交往，不定期为其开展送温暖、送欢乐活动，消除他们的心理障碍，照顾他们的特殊需要。提倡社会爱心人士对孤老、孤残人员开展“一对一”的帮扶活动，帮助孤老、孤残人员建立新的社会联系，满足他们的社会参与意愿。
三、保障措施
“三孤”人员救助安置工作时间紧、任务重、难度大，当地政府要高度重视，加强领导；民政部门要积极主动，发挥参谋助手作用；有关部门要协调配合，分工负责，切实把“三孤”人员救助安置工作落到实处。救助安置经费应以政府投入为主，通过社会力量捐助等多种途径筹措，并强化审计和社会监督，切实管好用好各类资金，为各项救助安置政策和措施提供保障。
（一）筹措城乡福利设施建设资金。福利设施建设资金，要纳入灾后重建规划，并通过灾后恢复重建资金、专项建设资金、救灾捐赠资金、福利彩票公益金、社会力量资助等多种方式筹集。采取必要的优惠政策，大力动员企业、基金会等对“三孤”人员进行定向的临时性或长期性资助。对于捐赠人定向捐赠建设的福利设施，可以设置显著的资助标识或冠名。
（二）保障日常费用。“三孤”人员生活费、福利机构管理经费、寄养家庭费用等，通过地方政府财政预算安排、社会捐助等多渠道筹资，使“三孤”人员的生活水平不低于当地群众的平均生活水平。中央按现行政策规定对“三孤”人员生活费给予一定补助。各级财政按照规定安排补助资金，帮助“三孤”人员参加新型农村合作医疗、城镇居民基本医疗保险制度，并实施医疗救助，保障其基本医疗需求。
（三）建立社会福利服务网络体系。在灾后重建中，要根据孤儿、孤老和孤残人员的特点，统筹规划福利设施建设，合理设计福利机构模式、种类和布局，形成省、市、县（区）、乡（镇、街道）分层次、广覆盖的福利机构网络。
（四）开展心理抚慰和疏导工作。针对孤儿、孤老、孤残人员心理状况，动员社会各方面力量，组织专业人员和志愿者队伍，积极开展心理抚慰和辅导，医治心理创伤，帮助孤残人员走出心理阴影，促进他们的身心健康。