人事部、教育部关于印发高等学校、义务教育学校、中等职业学校等教育事业单位岗位设置管理的三个指导意见的通知
人事部 教育部
人事部、教育部关于印发高等学校、义务教育学校、中等职业学校等教育事业单位岗位设置管理的三个指导意见的通知
国人部发〔2007〕59号
各省、自治区、直辖市人事厅(局)、教育厅(教委)，新疆生产建设兵团人事局、教育局，国务院各部委、各直属机构人事、教育部门，教育部直属高等学校：
根据《事业单位岗位设置管理试行办法》(国人部发〔2006〕70号)和《<事业单位岗位设置管理试行办法>实施意见》(国人部发〔2006〕87号)文件精神，结合教育事业单位的实际情况，我们制定了《关于高等学校岗位设置管理的指导意见》、《关于义务教育学校岗位设置管理的指导意见》和《关于中等职业学校、普通高中、幼儿园岗位设置管理的指导意见》。现印发给你们，请遵照执行。
关于高等学校岗位设置管理的指导意见
根据《事业单位岗位设置管理试行办法》(国人部发〔2006〕70号，以下简称《试行办法》)、《<事业单位岗位设置管理试行办法>实施意见》(国人部发〔2006〕87号，以下简称《实施意见》)，为做好高等学校岗位设置管理组织实施工作，结合我国高等教育的特点，提出以下指导意见。
一、适用范围
1．教育部及国务院有关部门所属高等学校、各省（自治区、直辖市）及地方所属高等学校适用本指导意见。
2．高等学校管理人员(职员)、专业技术人员和工勤技能人员，分别纳入相应岗位设置管理。
岗位设置管理中涉及高等学校领导人员的，按照干部人事管理权限的有关规定执行。
二、岗位类别设置
3．高等学校岗位分为管理岗位、专业技术岗位、工勤技能岗位三种类别。
4．管理岗位指担负领导职责或管理任务的工作岗位。管理岗位的设置要适应增强高等学校运转效能、提高工作效率、提升管理水平的需要。高等学校管理岗位包括校、院(系)以及其他内设机构的管理岗位。
5．专业技术岗位指从事专业技术工作，具有相应专业技术水平和能力要求的工作岗位。专业技术岗位的设置要符合高等教育工作和人才成长的规律和特点，适应发展高等教育事业与提高专业水平的需要。根据高等教育的特点，高等学校的专业技术岗位分为教师岗位和其他专业技术岗位，其中教师岗位是专业技术主体岗位。
教师岗位包括具有教育教学、科学研究工作职责和相应能力水平要求的专业技术岗位。学校可根据教师在教学、科研等方面所侧重承担的主要职责，积极探索对教师岗位实行分类管理，在教师岗位中设置教学为主型岗位、教学科研型岗位和科研为主型岗位。
6．其他专业技术岗位主要包括工程实验、图书资料、编辑出版、会计统计、医疗卫生等专业技术岗位。
7．工勤技能岗位指承担技能操作和维护、后勤保障、服务等职责的工作岗位。工勤技能岗位的设置要适应提高操作维护技能，提升服务水平的要求，满足高等学校教学科研和日常运行等需要。
鼓励高等学校后勤服务社会化，已经实现社会化服务的一般性劳务工作，不再设置相应的工勤技能岗位。
8．根据高等学校的社会功能、职责任务、工作性质和人员结构特点等因素，综合确定高等学校管理岗位、专业技术岗位、工勤技能岗位(以下简称三类岗位) 总量的结构比例。
在确定岗位总量时，应根据核定的教职工编制总量和学校实际工作需要综合确定。高等学校专业技术岗位一般不低于岗位总量的70%，其中，教师岗位一般不低于岗位总量的55%，高水平大学为教学科研服务的辅助性专业技术岗位占岗位总量的比例可适当提高。管理岗位一般不超过岗位总量的20%。按照后勤社会化的改革方向，要逐步减少工勤技能岗位的比例。
三、岗位等级设置
9．高等学校岗位设置实行岗位总量、结构比例和最高等级控制。
(一)管理岗位等级设置
10．高等学校管理岗位分为9个等级。管理岗位的最高等级、结构比例和各等级管理岗位的职员数量，根据高等学校的规格、规模、隶属关系，按照干部人事管理有关规定和权限确定。
11．高等学校现行的部级副职、厅级正职、厅级副职、处级正职、处级副职、科级正职、科级副职、科员、办事员依次分别对应管理岗位二至十级职员。
(二)专业技术岗位等级设置
12．专业技术岗位分为13个等级。专业技术高级岗位分7个等级，即一至七级。高级专业技术职务正高级的岗位包括一至四级，副高级的岗位包括五至七级；中级岗位分3个等级，即八至十级；初级岗位分为3个等级，即十一至十三级，其中十三级是员级岗位。
13．专业技术高级、中级、初级岗位之间，以及高级、中级、初级岗位内部不同等级岗位之间的结构比例，根据地区经济、高等教育事业发展水平，以及高等学校的功能、规格、隶属关系和专业技术水平，实行不同的结构比例控制。
根据全国事业单位专业技术人员高级、中级、初级岗位之间的结构比例实行总体目标控制的要求，按照高等学校专业技术人员高级、中级、初级结构比例现状，结合高等教育事业发展需要和"十一五"人才发展规划纲要，合理确定高等学校专业技术人员高级、中级、初级岗位之间的结构比例。国家重点建设的高等学校专业技术高级岗位结构比例适当高于普通本科高校，普通本科高校专业技术高级岗位结构比例适当高于高等职业技术学院和高等专科学校。
高等学校高级、中级、初级岗位内部不同等级之间的结构比例全国总体控制目标：二级、三级、四级岗位之间的比例为1:3:6；五级、六级、七级岗位之间的比例为2:4:4，八级、九级、十级岗位之间的比例为3:4:3，十一级、十二级岗位之间的比例为5:5。
14．各省(自治区、直辖市)人事行政部门和教育行政部门、高等学校主管部门，在总结高等学校专业技术职务结构比例管理经验的基础上，按照优化结构、合理配置的要求，制定高等学校专业技术高级、中级、初级岗位结构比例控制的标准和办法。
15．各级人事行政部门和高等学校主管部门要严格控制专业技术岗位结构比例，严格控制高级专业技术岗位的总量，高等学校要严格执行核准的专业技术岗位结构比例。
(三)工勤技能岗位等级设置
16．工勤技能岗位包括技术工岗位和普通工岗位，其中技术工岗位分为5个等级，普通工岗位不分等级。高等学校工勤技能岗位的最高等级和结构比例按照岗位等级规范、技能水平和工作需要确定。
17．高等学校中的高级技师、技师、高级工、中级工、初级工，依次分别对应一至五级工勤技能岗位。
18．高等学校工勤技能岗位结构比例全国总体控制目标：一级、二级、三级岗位的总量占工勤技能岗位总量的比例为25%左右，一级、二级岗位的总量占工勤技能岗位总量的比例为5%左右。高水平大学可在此基础上适当提高。
19．高等学校工勤技能一级、二级岗位应主要在专业技术辅助岗位承担技能操作和维护职责等对技能水平要求较高的领域设置。要严格控制工勤技能一级、二级岗位的总量。
(四)特设岗位设置
20．高等学校中的特设岗位是根据高等学校特点和高等教育发展规律，为适应聘用急需的高层次人才等特殊需要，经批准设置的工作岗位，是高等学校中的非常设岗位。特设岗位的等级根据规定的程序确定。
特设岗位不受高等学校岗位总量、最高等级和结构比例限制，在完成工作任务后，按照管理权限予以核销。
21．高等学校特设岗位的设置须经主管部门审核后，按程序报设区的市级以上政府人事行政部门核准。具体管理办法由各地区、各部门根据实际情况制定。
四、专业技术岗位名称及岗位等级
22．高等学校正高级教师岗位名称为教授一级岗位、教授二级岗位、教授三级岗位、教授四级岗位，分别对应一至四级专业技术岗位；副高级教师岗位名称为副教授一级岗位、副教授二级岗位、副教授三级岗位，分别对应五至七级专业技术岗位；中级教师岗位名称为讲师一级岗位、讲师二级岗位、讲师三级岗位，分别对应八至十级专业技术岗位；初级教师岗位名称为助教一级岗位、助教二级岗位，分别对应十一级、十二级专业技术岗位。
23．高等学校其他专业技术岗位名称和岗位等级设置参照相关行业指导意见和标准执行。
24．高等学校专业技术一级岗位属国家专设的特级岗位，其人员的确定按国家有关规定执行。
25．高等学校其他系列专业技术岗位的最高等级，原则上应低于教师岗位。
五、岗位基本条件
(一)各类岗位的基本条件
26．高等学校三类岗位的基本条件，主要根据岗位的职责任务和任职条件确定。高等学校三类岗位的基本任职条件：
(1)遵守宪法和法律；
(2)具有良好的品行；
(3)岗位所需的专业、能力或技能条件；
(4)适应岗位要求的身体条件。
(二)管理岗位基本条件
27．职员岗位一般应具有大学专科以上文化程度，其中六级以上职员岗位，一般应具有大学本科以上文化程度。
28．各等级职员岗位的基本任职条件：
(1)三级、五级职员岗位，须分别在四级、六级职员岗位上工作两年以上；
(2)四级、六级职员岗位，须分别在五级、七级职员岗位上工作三年以上；
(3)七级、八级职员岗位，须分别在八级、九级职员岗位上工作三年以上。
确因工作需要，由专业技术岗位交流到管理岗位的人员，可根据干部人事管理权限和本人条件，直接聘任到相应的管理岗位。
29．各省(自治区、直辖市)、国务院有关部门以及高等学校在上述基本任职条件的基础上，根据本指导意见，结合不同类型、不同层次职员岗位的实际情况，制定本地区、本部门以及本校职员的具体条件。要积极探索符合高等学校特点的高校职员制度。
30．二级职员岗位按照国家有关规定执行。
(三)专业技术岗位基本条件
31．高等学校专业技术岗位的基本任职条件按照现行专业技术职务评聘的有关规定执行。
32．受聘教师岗位的人员应具有良好的学风、学术道德和合作精神，符合国家关于相应教师职务的基本任职条件，具备与履行岗位职责相适应的学术水平和创新能力。
33．高等学校实行职业资格准入控制的专业技术岗位的基本条件，应包括国家规定的相关职业资格准入的条件。
34．各省(自治区、直辖市)、国务院有关部门以及高等学校在国家规定的专业技术高级、中级、初级岗位基本条件基础上，根据本指导意见，结合不同类型、不同层次专业技术岗位的实际情况，制定本地区、本部门以及本单位的具体条件。
35．高等学校专业技术高级、中级、初级岗位内部不同等级岗位的条件，由主管部门和高等学校按照《试行办法》、《实施意见》和本指导意见，根据岗位的职责任务、专业技术水平要求等因素综合确定。
(四)工勤技能岗位基本条件
36．工勤技能岗位基本任职条件：
(1)一级、二级工勤技能岗位，须在本工种下一级岗位工作满5年，并分别通过高级技师、技师技术等级考评；
(2)三级、四级工勤技能岗位，须在本工种下一级岗位工作满5年，并分别通过高级工、中级工技术等级考核；
(3)学徒(培训生)学习期满和工人见习、试用期满，通过初级工技术等级考核后，可确定为五级工勤技能岗位。
六、岗位设置的审核
37．高等学校岗位设置实行核准制度，严格按照规定的程序和管理权限进行审核。
38．高等学校的岗位设置方案包括岗位总量、结构比例以及最高等级限额等事项。
39．高等学校岗位设置工作一般按以下程序进行：
(1)制定岗位设置方案，填写岗位设置审核表；
(2)按程序报主管部门审核、政府人事行政部门核准；
(3)在核准的岗位总量、结构比例和最高等级限额内，制定岗位设置实施方案；
(4)广泛听取教职工对岗位设置实施方案的意见；
(5)岗位设置实施方案由学校负责人员集体讨论通过；
(6)组织实施。
40．国务院各部门所属高等学校的岗位设置方案经主管部门审核汇总后，报人事部备案。
41．省(自治区、直辖市)政府所属高等学校的岗位设置方案经省级教育主管部门或上级主管部门审核后，报本地区人事厅(局)核准。
42．地(市)以下政府所属高等学校的岗位设置方案经地(市)级教育主管部门审核后，报地(市)政府人事行政部门核准。
43．高等学校设置特设岗位，按照岗位设置方案的核准程序进行。
44．有下列情形之一的，岗位设置方案可按照第40条、第41条和第42条的权限申请变更：
(1)高等学校出现分立、合并，须对本单位的岗位进行重新设置的；
(2)根据上级或同级机构编制部门的正式文件，增减机构编制的；
(3)按照业务发展和实际情况，为完成工作任务确需变更岗位设置的。
45．经核准的岗位设置方案作为聘用人员、确定岗位等级、调整岗位以及核定工资的依据。
七、岗位聘用
46．高等学校在核定的岗位总量和结构比例内，按照《试行办法》、《实施意见》和本指导意见以及核准的岗位设置方案，根据按需设岗、竞聘上岗、按岗聘用的原则，自主进行岗位聘用工作。专业技术岗位人员聘用工作，按照现行专业技术职务评聘的有关政策规定执行，逐步建立和完善专业技术职务评聘与岗位聘用相结合的用人制度。
47．高等学校聘用人员，应在岗位有空缺的条件下，按照公开招聘、竞聘上岗的有关规定择优聘用。
高等学校应分别按照管理岗位、专业技术岗位、工勤技能岗位的职责任务和任职条件，在核定的结构比例内聘用人员，聘用条件不得低于国家规定的基本条件。
48．高等学校要完善聘用办法，规范聘用程序，健全聘用组织及监督机制，确保岗位聘用工作公开、公平、公正。学校要成立聘用委员会，院(系)成立相关聘用组织，分别负责岗位聘用的有关工作。在聘用工作中，学校应充分发挥院(系)聘用组织和专家教授的重要作用，积极建立校内外同行专家学术评价制度。根据本校和所在地区的实际情况，学校在新聘用教职工时，应积极实行人事代理制度。
49．高等学校应区别不同类型、不同层次的受聘人员，积极探索短期、中期、长期合同相结合的聘用合同管理办法。高等学校与受聘人员应当在平等自愿、协商一致的基础上签订聘用合同，明确受聘岗位职责要求、工作条件、工资福利待遇、岗位纪律、聘用合同变更、解除和终止的条件以及聘用合同期限等方面的内容。高等学校和聘用人员签订聘用合同，可以按规定约定试用期。聘用合同期限内调整岗位的，应当对聘用合同的相关内容作出相应变更。聘用合同期满前，高等学校应按国家有关规定和受聘人员的履职情况认真考核，及时作出续聘、岗位调整或解聘的决定。
50．高等学校新参加工作人员见习、试用期满后，管理人员按照《实施意见》规定确定相应的岗位等级；专业技术人员按照岗位条件要求确定岗位等级；工勤技能人员通过初级工技术等级考核后，可确定为工勤技能技术工五级岗位。
51．根据高等学校的特点，对确有真才实学、成绩显著、贡献突出，岗位急需且符合破格条件的专业技术人员，按照干部人事管理权限，可以根据有关规定破格聘用。
52．高等学校聘用人员原则上不得同时在两类岗位上任职。根据高等学校管理的工作特点，确需兼任的，须按人事管理权限审批，并严格控制。
53．尚未实行聘用制度的高等学校，应按照《国务院办公厅转发人事部关于在事业单位试行人员聘用制度意见的通知》、《中组部、人事部、教育部关于深化高等学校人事制度改革的实施意见》、《试行办法》、《实施意见》和本指导意见的精神，抓紧进行岗位设置，实行聘用制度，组织岗位聘用。
已经实行聘用制度，签订聘用合同的高等学校，可以根据《试行办法》、《实施意见》及本指导意见的要求，按照核准的岗位设置方案，对本单位现有人员确定不同等级的岗位，并变更合同相应的内容。
54．各级政府人事行政部门、高等学校主管部门和高等学校要根据国家有关规定，使现有在册的正式工作人员，按照现聘职务或岗位进入相应等级的岗位。
各地区、各部门和高等学校必须严格把握政策，不得违反规定突破现有的职务数额，不得突击聘用人员，不得突击聘用职务。要采取措施严格限制专业技术高级、中级、初级岗位中的高等级岗位的设置。
55．高等学校首次进行岗位设置和岗位聘用，岗位结构比例不得突破现有人员的结构比例。现有人员的结构比例已经超过核准的结构比例的，应通过自然减员、调出、低聘或解聘的办法，逐步达到规定的结构比例。尚未达到核准的结构比例的，要严格控制岗位聘用数量，根据高等教育事业发展要求和人员队伍状况等情况逐年逐步到位。
八、组织实施
56．地方人事行政部门、教育行政部门和高等学校主管部门要高度重视，加强领导，认真组织好高等学校岗位设置工作。要按照积极稳妥的原则，结合本地实际，研究制定本指导意见的实施意见，对各类岗位的任职条件、工作标准、职责任务等作出具体规定。要统筹规划，分类指导，周密部署，及时研究解决改革中出现的新情况、新问题，确保高等学校的稳定和发展。
57．岗位设置工作是高等学校实施人才强校战略的重要组成部分，涉及广大教职工的切身利益，高等学校党政领导班子要切实提高思想认识，把这项改革作为学校改革发展中的一件大事，精心组织，稳慎实施。要深入调研，认真分析学科发展和人才队伍状况，研究制定切实可行的具体实施方案。要正确处理改革、发展和稳定的关系，做好教职工的思想政治工作，积极稳妥地推进岗位设置工作的顺利进行。
58．各地在高等学校岗位设置和岗位聘用工作中，要严格执行有关政策规定，坚持原则，坚持走群众路线。对违反规定滥用职权、打击报复、以权谋私的，要追究相应责任。对不按《试行办法》、《实施意见》和本指导意见进行岗位设置和岗位聘用的高等学校，政府人事行政部门、教育行政部门及有关部门不予确认岗位等级、不予兑现工资、不予核拨经费。情节严重的，对相关领导和责任人予以通报批评，按照人事管理权限给予相应的纪律处分。
59．本指导意见由人事部、教育部负责解释。
关于义务教育学校岗位设置管理的指导意见
根据《事业单位岗位设置管理试行办法》(国人部发〔2006〕70号，以下简称《试行办法》)、《<事业单位岗位设置管理试行办法>实施意见》(国人部发〔2006〕87号，以下简称《实施意见》)的要求，为做好义务教育学校岗位设置管理组织实施工作，结合我国义务教育实际情况和义务教育事业发展需要，提出以下指导意见。
一、适用范围
1．承担义务教育的小学、中学适用本指导意见。
2．义务教育学校的管理人员(职员)、专业技术人员和工勤技能人员，分别纳入相应岗位设置管理。
二、岗位类别设置
3．义务教育学校岗位分为管理岗位、专业技术岗位和工勤技能岗位三种类别。
4．管理岗位指担负领导职责或管理任务的工作岗位。管理岗位的设置要适应增强学校运转效能、提高工作效率、提升管理水平的需要。义务教育学校管理岗位包括具有行政、党群等管理工作职责的岗位。
5．专业技术岗位指从事专业技术工作，具有相应专业技术水平和能力要求的工作岗位。专业技术岗位的设置要符合义务教育工作和人才成长的规律和特点，适应发展义务教育事业与提高专业水平的需要。根据义务教育的特点，义务教育学校的专业技术岗位分为教师岗位和其他专业技术岗位，其中教师岗位是专业技术主体岗位。
教师岗位指具有教育教学工作职责和相应教师资格与教育教学能力水平要求的专业技术岗位；其他专业技术岗位主要包括学科实验、图书资料、财务会计、电化教育、卫生保健等具有教学辅助工作职责的专业技术岗位。
6．工勤技能岗位指承担技能操作和维护、后勤保障、服务等职责的工作岗位。工勤技能岗位的设置要适应提高操作维护技能、提升服务水平的要求，满足义务教育学校业务工作的实际需要。义务教育学校工勤技能岗位根据义务教育学校教学科研和日常运行等需要设置。
义务教育学校可实现社会服务的一般性劳务工作，不再设置相应的工勤技能岗位。
7．根据义务教育学校的社会功能、职责任务、工作性质和人员结构特点等因素，综合确定义务教育学校管理岗位、专业技术岗位、工勤技能岗位(以下简称三类岗位)总量的结构比例。
义务教育学校岗位总量应按照中小学编制标准，原则上以核定的教职工编制总量确定。岗位设置要优先满足教育教学工作的实际需要，严格控制非教学岗位。对寄宿制学校可适当增加管理岗位和工勤技能岗位。普通初中教师岗位占岗位总量的比例一般不低于85%，管理岗位、其他专业技术岗位和工勤技能岗位一般不超过15%。普通小学教师岗位占岗位总量的比例一般不低于90%，管理岗位、其他专业技术岗位和工勤技能岗位一般不超过10%。
三、岗位等级设置
8．义务教育学校岗位设置实行岗位总量、结构比例和最高等级控制。
(一)管理岗位等级设置
9．义务教育学校管理岗位一般设6个职员等级。管理岗位的最高等级、结构比例和各等级管理岗位的职员数量，根据义务教育学校的规格、规模和隶属关系，按照干部人事管理有关规定和权限确定。
10．义务教育学校现行的处级正职、处级副职、科级正职、科级副职、科员、办事员依次分别对应管理岗位五至十级职员。
(二)专业技术岗位等级设置
11．全国专业技术岗位分为13个等级。专业技术高级岗位分7个等级，即一至七级。高级专业技术职务正高级岗位包括一至四级，副高级岗位包括五至七级； 中级岗位分3个等级，即八至十级；初级岗位分为3个等级，即十一至十三级，其中十三级是员级岗位。
12．根据《义务教育法》的规定，国家建立统一的义务教育教师职务制度。国务院人事行政部门会同教育行政部门制定中小学实行统一的义务教育教师职务制度的实施办法之前，暂按现行的教师职务制度实施岗位设置和聘任工作。
按照现行专业技术职务管理制度，义务教育学校中学教师岗位共划分为9个等级。其中高级岗位分3个等级，分别对应事业单位专业技术岗位等级的五级、六级、七级；中级岗位分3个等级，分别对应事业单位专业技术岗位等级的八级、九级、十级；初级岗位分3个等级，分别对应事业单位专业技术岗位等级的十一级、十二级、十三级。其他专业技术职务系列按国家有关规定执行。
义务教育学校小学教师岗位暂按6个等级划分。现行小学高级教师职务对应事业单位专业技术岗位等级的八级、九级、十级；小学一级教师职务对应专业技术岗位等级的十一级、十二级；小学二级、三级教师职务对应专业技术岗位等级的十三级。小学中评聘了中学高级教师职务的，按现行规定对应专业技术岗位等级的五级、六级、七级。
13．根据全国事业单位专业技术人员高级、中级、初级岗位之间的结构比例总体控制目标的要求，按照义务教育学校教师专业技术职务高级、中级、初级结构比例现状，结合义务教育事业发展需要和"十一五"人才发展规划纲要，合理确定义务教育学校教师高级、中级、初级岗位之间的结构比例。农村地区学校教师高级、中级岗位结构比例，应与本地城镇同类学校大体平衡。
教师高级岗位五至七级之间的结构比例为2:4:4，中级岗位八到十级之间的结构比例为3:4:3，初级岗位十一级、十二级之间的比例为5:5。
对于乡镇以下规模小、人员少的义务教育学校(或教学点)，专业技术岗位设置的结构比例可以学区为基础实行集中调控、集中管理。具体办法由省级政府人事行政部门和教育行政部门研究制定。
高级、中级教师岗位的设置要兼顾不同学科教育教学工作的需要，有利于促进全面推进素质教育和新课程改革的实施。
14．各省(自治区、直辖市)人事行政部门和教育行政部门，在总结义务教育学校专业技术职务结构比例管理经验的基础上，按照优化结构、合理配置的要求，制定本地区义务教育学校专业技术高级、中级、初级岗位结构比例控制的标准和办法。
15．各级政府人事行政部门和义务教育学校主管部门要严格控制专业技术岗位结构比例，严格控制高级专业技术岗位的总量，义务教育学校要严格执行核准的专业技术岗位结构比例。
(三)工勤技能岗位等级设置
16．义务教育学校工勤技能岗位的最高等级和结构比例按照岗位等级规范、技能水平和工作需要确定。
17．义务教育学校中的高级技师、技师、高级工、中级工、初级工，依次分别对应一至五级工勤技能岗位。普通工岗位不分等级。
18．义务教育学校工勤技能岗位结构比例，一级、二级、三级岗位的总量占工勤技能岗位总量的比例全国总体控制目标为25%左右，一级、二级岗位的总量占工勤技能岗位总量的比例全国总体控制目标为5%左右。
义务教育学校工勤技能一级、二级岗位主要应在专业技术辅助岗位承担技能操作和维护职责等对技能水平要求较高的领域设置。
(四)特设岗位设置
19．义务教育学校中的特设岗位是根据义务教育学校特点和义务教育发展规律，为适应聘用急需的高层次人才等特殊需要，经批准设置的工作岗位，是义务教育学校中的非常设岗位。特设岗位的等级根据规定的程序确定。
20．特设岗位不受义务教育学校岗位总量、最高等级和结构比例限制，在完成工作任务后，按照管理权限予以核销。
义务教育学校特设岗位的设置须经主管部门审核后，按程序报设区的市级以上政府人事行政部门核准。具体管理办法由各省(自治区、直辖市)根据实际情况制定。
21．教育部、财政部、人事部、中央编办组织实施的"农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划"，按有关文件规定执行。
四、专业技术岗位名称及岗位等级
22．义务教育学校中学教师岗位名称：中学高级教师岗位名称为中学高级教师一级岗位、中学高级教师二级岗位、中学高级教师三级岗位，分别对应五至七级专业技术岗位；中学中级教师岗位名称为中学一级教师一级岗位、中学一级教师二级岗位、中学一级教师三级岗位，分别对应八至十级专业技术岗位；中学初级教师岗位名称为中学二级教师一级岗位、中学二级教师二级岗位，分别对应十一级、十二级专业技术岗位；中学员级教师岗位名称为中学三级教师岗位，对应十三级专业技术岗位。
义务教育学校小学教师岗位名称：小学高级教师一级岗位、小学高级教师二级岗位、小学高级教师三级岗位，分别对应八至十级专业技术岗位；小学一级教师一级岗位、小学一级教师二级岗位分别对应十一级、十二级专业技术岗位；小学二级教师、小学三级教师岗位对应十三级专业技术岗位。
23．义务教育学校其他专业技术岗位名称和岗位等级设置参照相关行业办法和标准执行。
24．义务教育学校其他系列专业技术岗位的最高等级，原则上应低于教师岗位。
五、岗位基本条件
(一)各类岗位的基本条件
25．义务教育学校三类岗位的基本条件，主要根据岗位的职责任务和任职条件确定。义务教育学校三类岗位的基本任职条件：
(1)遵守宪法和法律；
(2)具有良好的品行；
(3)岗位所需的专业、能力或技能条件；
(4)适应岗位要求的身体条件。
(二)管理岗位基本条件
26．职员岗位一般应具有中专以上文化程度，其中六级以上职员岗位，一般应具有大学专科以上文化程度。
27．各等级职员岗位的基本任职条件：
(1)五级职员岗位，须在六级职员岗位上工作两年以上；
(2)六级职员岗位，须在七级职员岗位上工作三年以上；
(3)七级、八级职员岗位，须分别在八级、九级职员岗位上工作三年以上。
28．各省(自治区、直辖市)以及义务教育学校在上述基本任职条件的基础上，根据本指导意见，结合实际情况，制定本地区以及本单位职员的具体条件。
(三)专业技术岗位基本条件
29．专业技术岗位的基本任职条件按照现行专业技术职务评聘的有关规定执行。
30．受聘教师岗位的人员应具有相应的教师资格，符合国家关于相应教师职务的基本任职条件。同时，应具备良好的师德修养，教育思想端正，关心爱护学生，善于学习，敬业爱岗，团结协作，严于律己。
31．义务教育学校实行职业资格准入控制的专业技术岗位的基本条件，应包括国家规定的相关职业资格准入的条件。
32．各省(自治区、直辖市)以及义务教育学校在国家规定的专业技术高级、中级、初级岗位基本条件基础上，根据本指导意见，结合实际情况，制定本地区以及本单位的具体条件。
33．义务教育学校专业技术高级、中级、初级岗位内部不同等级岗位的条件，由主管部门和义务教育学校按照《试行办法》、《实施意见》和本指导意见，根据岗位的职责任务、专业技术水平要求等因素综合确定。
(四)工勤技能岗位基本条件
34．工勤技能岗位基本任职条件：
(1)一级、二级工勤技能岗位，须在本工种下一级岗位工作满5年，并分别通过高级技师、技师技术等级考评；
(2)三级、四级工勤技能岗位，须在本工种下一级岗位工作满5年，并分别通过高级工、中级工技术等级考核；
(3)学徒(培训生)学习期满和工人见习、试用期满，通过初级工技术等级考核后，可确定为工勤技能技术工五级岗位。
(五)义务教育学校校长
35．按照国家有关规定，义务教育学校校长由县级人民政府教育行政部门依法聘任。受聘校长岗位的人员应符合国家规定的管理岗位基本条件，应具有良好的思想政治素质和品德修养；热爱教育事业，具有改革创新精神；具有履行职责所需要的专业知识和较强的组织管理能力；遵纪守法，廉洁自律；团结同志，作风民主；具有中级(含)以上教师职务任职经历；一般应从事教育教学工作5年以上；身心健康。
六、岗位设置的审核
36．义务教育学校岗位设置实行核准制度，严格按照规定的程序和管理权限进行审核。
37．义务教育学校的岗位设置方案包括岗位总量、结构比例以及最高等级限额等事项。
38．义务教育学校岗位设置工作按以下程序进行：
(1)制定岗位设置方案，填写岗位设置审核表；
(2)按程序报县级教育行政部门审核，政府人事行政部门核准；
(3)在核准的岗位总量、结构比例和最高等级限额内，制定岗位设置实施方案；
(4)广泛听取教职工对岗位设置实施方案的意见；
(5)岗位设置实施方案由学校负责人员集体讨论通过；
(6)组织实施。
39．县(县级市、区)所属各学校岗位设置方案经县(县级市、区)级教育行政部门审核汇总，并报县(县级市、区)级人事行政部门审核后，报地区或设区的市政府人事行政部门核准。
高等学校附属普通初中、小学的岗位设置的程序，按照行政隶属关系和人事管理权限，参照上述办法执行。
40．有下列情形之一的，岗位设置方案可按照第39条的权限申请变更：
(1)义务教育学校出现分立、合并，须对本单位的岗位进行重新设置的；
(2)根据上级或同级机构编制部门的正式文件，增减机构编制的；
(3)按照业务发展和实际情况，为完成工作任务确需变更岗位设置的。
41．经核准的岗位设置方案作为聘用人员、确定岗位等级、调整岗位以及核定工资的依据。
七、岗位聘用
42．义务教育学校在核定的岗位总量和结构比例内，按照学校的岗位设置实施方案，根据按需设岗、竞聘上岗、按岗聘用的原则，自主进行岗位聘用工作。专业技术岗位人员聘用工作，按照现行专业技术职务评聘的有关政策规定执行，逐步建立和完善专业技术职务评聘与岗位聘用相结合的用人制度。教师高级岗位聘用，应向优秀班主任和其他优秀教师倾斜。
43．义务教育学校聘用人员，应在岗位有空缺的条件下，按照公开招聘、竞聘上岗的有关规定择优聘用。
44．义务教育学校应分别按照管理岗位、专业技术岗位、工勤技能岗位的职责任务和任职条件，在核定的结构比例内聘用人员，聘用条件不得低于国家规定的基本条件。
45．义务教育学校要完善聘用办法、规范聘用程序、健全聘用组织及监督机制，确保岗位聘用工作公开、公平、公正进行。学校要成立聘用组织，负责岗位聘用的有关工作。
46．义务教育学校与受聘人员应当在平等自愿、协商一致的基础上签订聘用合同，明确受聘岗位职责要求、工作条件、工资福利待遇、岗位纪律、聘用合同变更、解除和终止的条件以及聘用合同期限等方面的内容。聘用合同期限内调整岗位的，应当对聘用合同的相关内容作出相应变更。聘用合同期满前，义务教育学校应按国家有关规定和受聘人员的履职情况认真考核，及时作出续聘、岗位调整等决定。
47．根据义务教育学校工作的特点，在教育教学管理岗位上的人员，原则上应直接从事部分教学工作，其他管理岗位人员及工勤人员应积极实行一岗多责，提高用人效益。
48．对于乡镇以下规模小、人员少，对岗位结构比例实行集中调控、集中管理的义务教育学校(或教学点)，可根据实际情况实行人员集中聘用。
49．根据义务教育学校的特点，对义务教育学校确有真才实学、成绩显著、贡献突出，岗位急需且符合破格条件的教师，经上一级主管部门批准，可以根据有关规定破格聘用。
50．义务教育学校新参加工作人员见习、试用期满后，管理人员按照《实施意见》规定确定相应的岗位等级；专业技术人员按照岗位条件要求确定岗位等级；工勤技能人员通过初级工技术等级考核后，可确定为工勤技能技术工五级岗位。
51．尚未实行聘用制度的义务教育学校，应按照《国务院办公厅转发人事部关于在事业单位试行人员聘用制度意见的通知》、《人事部、教育部关于深化中小学人事制度改革的实施意见》和《试行办法》、《实施意见》以及本指导意见的精神，抓紧进行岗位设置，实行聘用制度，组织岗位聘用。
已经实行聘用制度，签订聘用合同的义务教育学校，可以根据《试行办法》、《实施意见》及本指导意见的要求，按照核准的岗位设置方案，对本单位现有人员确定不同等级的岗位，并变更聘用合同相应的内容。
52．义务教育学校首次进行岗位设置和岗位聘用， 岗位结构比例不得突破现有人员的结构比例。现有人员的结构比例已经超过核准的结构比例的，应通过自然减员、调出、低聘或解聘的办法，逐步达到规定的结构比例。尚未达到核准的结构比例的，要严格控制岗位聘用数量，根据义务教育事业发展要求和人员队伍状况等情况逐年逐步到位。
53．各地应按照义务教育学校所核定的岗位总量、结构比例、最高等级聘用教师，满足教育教学和课程设置对各级各类岗位教师的基本需求。要坚决制止在有合格条件人选的情况下出现"有岗不聘"的现象。对学校按规定要求聘用的人员，经教育主管部门和人事行政部门审核后，应及时办理相应人事关系，兑现工资待遇，严禁产生新的代课人员。
54．地(市)以上教育督导机构要按照国家和当地义务教育学校岗位设置的指导标准，以及核定的岗位设置方案，依法加强对义务教育学校人员聘用及配置状况的督导检查。按照促进义务教育均衡发展的要求，城镇学校之间、城镇学校与农村地区同类学校之间的教师高级、中级岗位结构比例，应保持相对均衡，保证农村地区学校不低于城镇同类学校标准。
55．义务教育学校要根据国家有关规定，使现有在册的正式工作人员，按照现聘职务或岗位进入相应等级的岗位。
各地必须严格把握政策，不得违反规定突破现有的职务数额，不得突击聘用人员，不得突击聘用职务。要采取措施严格限制高等级岗位的设置。
八、组织实施
56．义务教育学校岗位设置工作事关义务教育人力资源合理配置。县级以上教育行政部门和人事行政部门要高度重视，分工协作，加强领导。要结合本地实际情况，研究制定义务教育学校岗位设置管理的实施意见，对各类岗位的任职条件、工作标准、职责任务等作出具体规定。要统筹规划，分类指导，精心组织，周密部署，及时研究解决改革中出现的新情况、新问题，科学核定各义务教育学校的岗位设置方案，确保义务教育学校持续健康和均衡发展。
57．岗位设置工作是义务教育学校人事制度改革的重要组成部分，关系学校广大教职工的切身利益。学校党政领导班子要坚持以人为本，开展深入细致的思想政治工作。要加大宣传力度，切实提高教职工的思想认识。要按照积极、稳妥的方针，统筹协调各方面的利益关系，正确处理遇到的矛盾和问题，确保改革平稳有序进行，维护学校教育教学工作的正常开展。
58．各地在义务教育学校岗位设置和岗位聘用工作中，要严格执行有关政策规定，坚持原则，坚持走群众路线。对违反规定滥用职权、打击报复、以权谋私的，要追究相应责任。对不按《试行办法》、《实施意见》和本指导意见进行岗位设置和岗位聘用的义务教育学校，政府人事行政部门、教育行政部门及有关部门不予确认岗位等级、不予兑现工资、不予核拨经费。情节严重的，对相关领导和责任人予以通报批评，按照人事管理权限给予相应的纪律处分。
59．本指导意见由人事部、教育部负责解释。
关于中等职业学校、普通高中、幼儿园岗位设置管理的指导意见
根据《事业单位岗位设置管理试行办法》(国人部发〔2006〕70号，以下简称《试行办法》)、《<事业单位岗位设置管理试行办法>实施意见》(国人部发〔2006〕87号，以下简称《实施意见》)的要求，为做好中等职业学校、普通高中、幼儿园岗位设置管理组织实施工作，结合我国中等职业学校、普通高中、幼儿园实际情况和事业发展需要，提出以下指导意见。
一、适用范围
1．中等职业学校、普通高中、幼儿园适用本指导意见。
2．中等职业学校、普通高中、幼儿园管理人员(职员)、专业技术人员和工勤技能人员，分别纳入相应岗位设置管理。
岗位设置管理中涉及中等职业学校、普通高中、幼儿园领导人员的，按照干部人事管理权限的有关规定执行。
二、岗位类别设置
3．中等职业学校、普通高中、幼儿园岗位分为管理岗位、专业技术岗位和工勤技能岗位三种类别。
4．管理岗位指担负领导职责或管理任务的工作岗位。管理岗位的设置要适应增强学校运转效能、提高工作效率、提升管理水平的需要。
5．专业技术岗位指从事专业技术工作，具有相应专业技术水平和能力要求的工作岗位。专业技术岗位的设置要符合中等职业学校、普通高中、幼儿园工作和人才成长的规律和特点，适应发展中等职业学校、普通高中、幼儿园事业与提高专业水平的需要。根据中等职业学校、普通高中、幼儿园的特点，其专业技术岗位分为教师岗位和其他专业技术岗位，其中教师岗位是专业技术主体岗位。
教师岗位指具有教育教学、实习实训等工作职责和相应教师资格与相应能力水平要求的专业技术岗位；其他专业技术岗位主要包括学科实验、图书资料、财务会计、电化教育、卫生保健等具有教学辅助工作职责的专业技术岗位。
6．工勤技能岗位指承担技能操作和维护、后勤保障、服务等职责的工作岗位。工勤技能岗位的设置要适应提高操作维护技能、提升服务水平的要求，满足中等职业学校、普通高中、幼儿园业务工作的实际需要。
中等职业学校、普通高中、幼儿园可实现社会服务的一般性劳务工作，不再设置相应的工勤技能岗位。
7．根据中等职业学校、普通高中、幼儿园的社会功能、职责任务、工作性质和人员结构特点等因素，综合确定中等职业学校、普通高中、幼儿园管理岗位、专业技术岗位、工勤技能岗位(以下简称三类岗位)总量的结构比例。
在确定岗位总量时，应根据核定的教职工编制总量、正式工作人员数量等因素综合确定，并根据学校事业发展，实行动态管理。岗位设置要优先满足教育教学、实习实训等工作的实际需要，严格控制非教学人员岗位。中等职业学校、普通高中教师岗位占学校岗位总量的比例一般不低于85%，其他岗位原则上不超过15%。幼儿园教师岗位占幼儿园岗位总量的比例一般不低于88%，其他岗位原则上不超过12%。
三、岗位等级设置
8．中等职业学校、普通高中、幼儿园岗位设置实行岗位总量、结构比例和最高等级控制。学校各类岗位及结构比例的确定，要充分体现学校的性质和特色，特别是适应中等职业学校重点专业、紧缺专业建设和普通高中实施新课程改革的需要。
(一)管理岗位等级设置
9．中等职业学校、普通高中、幼儿园管理岗位一般设6个职员等级。管理岗位的最高等级、结构比例和各等级管理岗位的职员数量，根据中等职业学校、普通高中、幼儿园的规格、规模和隶属关系，按照干部人事管理有关规定和权限确定。
10．中等职业学校、普通高中、幼儿园现行的处级正职、处级副职、科级正职、科级副职、科员、办事员依次分别对应管理岗位五至十级职员。
(二)专业技术岗位等级设置
11．全国专业技术岗位分为13个等级。专业技术高级岗位分7个等级，即一至七级。高级专业技术职务正高级的岗位包括一至四级，副高级的岗位包括五至七级；中级岗位分3个等级，即八至十级；初级岗位分为3个等级，即十一至十三级，其中十三级是员级岗位。
12．中等职业学校、普通高中专业技术岗位与相应教师职务序列相对应，设高级岗位、中级岗位和初级岗位，共划分9个等级。其中高级岗位设3个等级，分别对应事业单位专业技术岗位等级的五级、六级、七级；中级岗位设3个等级，分别对应事业单位专业技术岗位等级的八级、九级、十级；初级岗位设3个等级，分别对应事业单位专业技术岗位等级的十一级、十二级、十三级。
幼儿园教师岗位等级划分，参照普通小学岗位等级设置的规定执行。
不分页显示 总共2页 1 [2]
下一页
试析查禁卖淫嫖娼存在的几个法律问题
王克先
[提要]查禁卖淫嫖娼取得了一定的成绩，但卖淫嫖娼活动并未得到有效的遏制。无可否认，查禁卖淫嫖娼中存在着卖淫嫖娼定义不够权威、证据使用不规范、处罚有失公正等问题，直接影响了查禁嫖娼的成效。
[关键词]查禁 卖淫嫖娼 存在 问题
卖淫嫖娼败坏社会风气，危害社会治安秩序，传播性病，危害人民健康，是新中国早已绝迹而又在二十世纪七十年代重新出现的丑恶现象之一。多年来全国各地严持不懈地查禁取缔卖淫嫖娼，取得了一定成绩，但是卖淫嫖娼并未得到有效的遏制，相反却在全国城乡蔓延。而且，“处女嫖娼案”、“处女卖淫案”、警察怂恿卖淫抓嫖案等事件屡屡发生。群众对卖淫嫖娼逐渐持宽容态度，对处于禁止卖淫嫖娼第一线的公安机关却颇有微辞。笔者认为，这除了社会原因之外，立法、执法的欠缺也是不可否认的因素。
一、卖淫嫖娼的定义。
何谓卖淫嫖娼，至今未有权威的定义，即使1991年9月第七届全国人大常委会第二十一次会议通过的法律性质的《关于严禁卖淫嫖娼的决定》和国务院1993年9月发出的行政法规性质的《卖淫嫖娼人员收容教育办法》也未见卖淫嫖娼的定义。以致在执法中，出现一些争议。一些地方性法规力图对卖淫嫖娼作出解释，如《贵州省禁止卖淫嫖娼的规定》第2条规定“凡以索取财物为目的与男性发生性行为的是卖淫行为；以给付财物为条件与卖淫妇女发生性行为的是嫖娼行为。”《大连市惩治卖淫嫖宿活动的规定》第3条规定：“妇女以营利或收取财物为目的，与男性发生性关系，是卖淫行为。男性以给付财物为手段，与卖淫妇女发生性关系，是嫖宿行为。”；《湖南省禁止卖淫嫖娼条例》第3条规定：“本条例所称卖淫，系指女性以谋取财物为目的，与男性非法发生性关系的行为。本条例所称嫖娼，系指男性以给付财物为手段，与女性非法发生性关系的行为。”；《太原市惩治卖淫嫖宿活动的规定》第3条规定：“本规定所指卖淫、嫖娼是：妇女以收取财物为目的，与男性发生性关系的行为；男性以给付财物为手段，与妇女发生性关系的行为”；……。这些地方法性规对卖淫嫖娼所下的定义大同小异——男女以财物为媒介，发生性关系。该定义的缺陷是显而易见的。一是，有时它与通奸、姘居、“包二奶”、“一夜情”及恋爱中的两性关系等难以区分，存在这种关系的男女，如果女方借性行为索取财物，或男方给付财物，是否可以卖淫嫖娼论？二是，难以包含卖淫嫖娼的全部内容。如女性给付金钱、财物与男性性交（男性俗称“鸭”、“面首”）就无法包括在内。三是，定义不明，条文规定男性给付财物与卖淫女发生性关系是嫖娼，却又无卖淫女的定义。
公安部《关于对以营利为目的的手淫、口淫等行为定性处理问题的批复》（公复字[1995]6号 1995年8月10日）中认为“卖淫嫖娼是指不特定的男女之间以金钱、财物为媒介发生不正当性关系的行为。”。批复强调了发生性关系的男女的“不特定”性，且未限于男性给付金钱、财物，女性出卖肉体，较好的界定了卖淫嫖娼与其他非法性关系之间的界限，揭示了卖淫嫖娼的本质特征。但该批复不是法律，也不是行政法规，甚至不是正宗的行政规章，其法律效力有限。2001年2月28日，该批复被公安部《关于对同性之间以钱财为媒介的性行为定性处理问题的批复》（公复字[2001]4号 2001年2月28日）所废止。后一批复认为不特定的异性之间或者同性之间以金钱、财物为媒介发生不正当性关系的行为，包括口淫、手淫、鸡奸等行为，都属于卖淫嫖娼行为。对性关系作了广义的解释，不限于异性之间的性交，而包括与性有关的行为；也不限于异性之间与性有关的行为，还包括同性之间畸型的性行为。对卖淫嫖娼作如此理解是否适宜，有待立法机关对卖淫嫖娼含义作出规定或解释。本文对卖淫嫖娼仅作狭义的理解，性关系仅限于男女性交。
二、查处卖淫嫖娼案件的证据问题。
《行政处罚法》、《治安管理处罚条例》等法律对行政处罚案件的证据种类未见规定，《行政诉讼法》规定了行政诉讼中的证据。行政处罚是行政机关对行政违法行为作出的单方行政行为，它与存在双方当事人的行政诉讼有着质的区别，但是，行政诉讼又是以具体的行政行为作为司法审查的对象，所以行政诉讼中的证据种类同样存在于行政处罚案件中。根据《行政诉讼法》第31条的规定，可以认为行政处罚案件中的证据有：书证；物证；视听资料；证人证言；当事人陈述；鉴定结论；勘验笔录、现场笔录。卖淫嫖娼案中，公安机关采用的证据多为当事人陈述（讯问笔录）。而当事人陈述在没有其他证据印证的情况下，证明力有限。
媒体披露的几个错案，问题都出在只有当事人陈述而又缺乏真实性。如，陕西省泾阳县龙泉镇麻家村19岁少女麻旦旦在其姐的理发店学理发。2001年1月8日晚，麻在理发店看电视，突然被泾阳县公安局蒋路派出所民警王某和聘用司机胡某带到派出所。他们对她讯问了一整夜，要她承认卖淫，见麻旦旦不承认，就对麻进行殴打，并用手铐将麻铐在派出所的篮球架下。次日，泾阳县公安局作出了处罚决定，认定麻旦旦有“嫖娼”行为，给予行政拘留15天。麻旦旦申请复议后，咸阳市公安局二次带她到医院进行处女膜鉴定，结果都证明她是处女。咸阳市公安局撤销了泾阳县公安局的处罚决定。再如，河南省洛阳市新安县农村少女刘小梅在县城一家饭店打工，2002年3月17日晚11许，她下班回到租住处，因同住的伙伴来了客人，决定住到姐姐处。快到其姐住处，突然一辆面包车在小梅面前停下，下来三人（后查明是县公安局聘用的临时工薛胜利、卢胜利、黄三）将其拉上车，带到公安局巡警队，迫其交代“卖淫”事实，见小梅交代不出，就拳脚相加，小梅受不了这些人的毒打，被迫交代出5名“嫖客”。次日早晨，这三人又带着小梅去找那些“嫖客”，由于是小梅凭空编造，一个也找不到。这些人又把小梅拉回巡警大队一阵暴打，见无结果，只好放人。经新安县第一人民医院检查，小梅“处女膜完整”。小梅向公安局、检察机关提出控告。检察机关立案侦查，认为卢胜利等3人涉嫌非法拘禁，向法院提起公诉。法院作出一审判决，卢胜利、黄三、薛胜利分别被判处有期徒刑10个月、8个月、6个月，缓刑一年。县公安局赔偿小梅3.5万元，相关领导受到相应处分。
这二个案件有惊人的相似之处，第一个相似之处是先抓人，后取证，而取证也仅是讯问当事人。当事人辨称其无卖淫行为，公安人员硬要认定她卖淫，又无其他证据，唯一的出路就是刑讯逼供。另一个相似之处是，当事人事后检查都是处女。如不是处女，或因某个原因处女膜破裂，怕是跳进黄河也洗不清。类似的案件歪到男人头上，男人又没有处女膜，怎么来证明自己清白呢。此类案件已对公安机关带来了极大的负面影响。公安机关办理卖淫嫖娼案件应当全面收集证据，严禁刑讯逼供，做到事实清楚、证据充分、程序合法，力争当场抓获，“人赃俱获”，杜绝错案。
三、卖淫嫖娼行为的违法形态和处罚公平性问题。
我国《刑法》总则对犯罪的预备、未遂和中止作了专门规定。学术界对故意犯罪过程的犯罪形态有了成熟的理论。行政法中却未见有类似的规定，学术上也无相应的理论。但是，行政违法行为事实上确实存在违法形态问题。具体到卖淫嫖娼案件，行为人的卖淫嫖娼行为也存在既遂、未遂、预备、中止的问题。参照强奸犯罪既遂认定标准，应当认为，嫖客的阴茎插入卖淫女的阴道，才是卖淫嫖娼既遂。卖淫女与嫖客已着手性交而由于意志以外的原因，如被人发现、被公安机关抓获、行为人的生理原因等，嫖客的阴茎未插入卖淫女阴道的为未遂。卖淫女与嫖客勾搭达成卖淫嫖娼的意思，谈价、先行给付财物等行为是卖淫嫖娼的预备。卖淫女与嫖客的卖淫嫖娼活动在既遂前自动停止的属中止。诚然，行为人的上述种种行为均应定性为卖淫嫖娼，但在处罚时对有关的情节应予考虑。未遂者可以比照既遂者从轻或者减轻处罚；预备者可以比照既遂者从轻、减轻处罚或者免除处罚；中止者情节较轻的应当免除处罚，其他应当减轻处罚。其实，《行政处罚法》、《治安管理处罚条例》等法律虽未明确提出未遂、预备、中止的概念，其规定的处罚适用原则是包含了该精神的。
公安部法制司《对“嫖客已付给暗娼财物但尚未发生性关系应如何处理的请示”的答复》（公法[1991]176号 1991年12月12日）中提出了卖淫嫖娼未遂的概念，并明确答复对未遂者可以比照既遂者从轻或减轻处罚。已废止的公安部《关于对以营利为目的的手淫、口淫等行为定性处理问题的批复》中也认为“处罚轻重可根据情节不同而有所区别。”《治安管理处罚条例》第30条规定，对卖淫嫖娼者处15日以下拘留、警告、责令具结悔过或者依照规定实行劳动教养，可以并处5000元以下罚款。但在实践中，有关执法者对行为人处罚时很少考虑情节，而是充分运用自由裁量权，动辄罚款5000元，以致人们认为公安机关查禁卖淫嫖娼是为了创收。如2001年2月26日晚11时许，暂住深圳市宝安区西乡镇的安徽籍男子王木（化名），路遇陌生女子高丽丽（化名），二人相互勾引，以150元人民币谈妥嫖娼条件，准备同行时，被深圳市公安局宝安分局某派出所便衣民警抓获，二人被各处罚款4500元。王木认为他的行为不是嫖娼，向深圳市公安局申请复议，深圳市公安局维持处罚决定。王木又向法院提起行政诉讼，经一、二审，终审仍维持处罚决定。笔者认为，该行政处罚决定定性正确，但未考虑违法情节，显失公正。
四、应查明行为人的主观故意。
有人认为，卖淫嫖娼行为指的是一个过程，在这一过程中卖淫女与嫖客之间的相互勾引、结识、讲价、支付、发生手淫、口淫、性交行为及与此有关的行为都是卖淫嫖娼行为的组成部分，应按卖淫嫖娼查处。笔者认为，卖淫嫖娼过程中的任一行为都只有情节轻重之分，而无性质之别，应按卖淫嫖娼处理，这无疑是正确的。但在实践中，必须查明行为人的主观故意，如行为人只有手淫、口淫的故意，而无性交的故意，应按流氓活动处理。对营利为目的的手淫、口淫行为，一律按卖淫嫖娼处罚，似有扩大化的倾向。
五、怂恿卖淫再抓嫖客的思考。
卖淫嫖娼这一社会丑恶行为本应是公安机关大力打击的对象，然而在一些人那里，却成了创收的财源。公安人员怂恿卖淫女卖淫，再抓嫖客罚款的事件多次见之报端。如1999年5月，江苏省溧水县公安局水上派出所新任所长高明亮，为了创收，竟让派出所投资6000多元，找人开设路边店，招来卖淫女，抓嫖客罚款。1999年底案发，高明亮被追究刑事责任。又如江西省新建县公安局石埠乡派出所所长何昌林（化名）与二家路边店达成默契，当卖淫女与嫖客嫖宿时，店主打电话给派出所，带班所领导立即组织人员去抓。派出所抓到嫖客，就往高里罚款，对卖淫女只是问问情况放人。路边店不管派出所罚没罚到款，一律按抓获嫖客的人头领奖。1999年1月至2000年2月，何昌林组织民警“查处” 卖淫嫖娼案件77起。案发后，何昌林被追究刑事责任。贵州省六盘水市六枝特区公安局中的败类积极组织妇女卖淫，通过抓嫖搞创收，并从中大肆贪污，更是一场丑剧。据媒体报道，该局成立了九个“查禁办”，主要对付抓嫖创收。公安人员组织控制卖淫女，卖淫女主动勾引、缠上“猎物”，公安人员迅速出击抓嫖罚款，甚至与卖淫女勾结陷害无辜，不承认嫖娼者酷刑侍候。罚款由公安与卖淫女分成，抓嫖者和卖淫女共同“致富”，当地群众惶惶不安。案发后，公安局局长金万昌、政委胡登文、民警张树声、田应寿、武强被追究刑事责任。这些事件严重损害了公安机关的声誉，造成了恶劣的社会影响。这一切，说到底都是钱字作怪。为了钱，公安机关中的败类不顾身份与卖淫女打成一片，自甘堕落与当地地痞流氓沆瀣一气。为了杜绝该类事件发生，对卖淫嫖娼案的罚没收入应严格按照收支两条线的规定管理，公安机关的经费由财政充分保障。
六、如何认识公示嫖娼、电视监控色情活动。
据报载，2002年3月，为治理村内屡禁不绝的卖淫嫖娼行为，广州冼村村委和冼村街派出所联合出台了一项举措：将抓获的卖淫嫖娼者在村内张榜公布，公布的内容包括抓嫖现场照片，起获的避孕套照片，涉案者的照片和真实姓名等。据说效果好得出奇，暗娼嫖客跑了不少，村里清静多了。这一做法媒体报道后，引起了争议。有人认为这种做法是公权强奸私权的行为；有人认为是一种法律之外的惩罚；有人认为公示嫖娼侵犯了涉案人员的人格尊严。但有人认为这扯不上公权强奸私权，卖淫嫖娼屡禁不绝原因之一就是打击不力，既然效果好，不妨对卖淫嫖娼者公示一下。 笔者认为，公示嫖娼没有法律依据，显属法外用“刑”，且把抓嫖现场、起获的避孕套照片等公之于众，有黄色污染之嫌，特别是对青少年有不可忽视的不良作用，且满足了部分人的窥私心理，应予制止。
又据报载，前段时间广东佛山公安机关通过闭路电视对色情活动猖獗的燎原路一带进行了监视。据说也有奇效。但是有关公安机关忽视了街道并不是卖淫女的专用场所而是典型的公共场所。这样一来，进入燎原路的所有人都纳入了公安机关的视线，无辜公民的隐私权受到了严重侵犯。对刑事犯罪嫌疑人进行监控是一种侦查手段，但使用时必须经过严格的审批。而对整个公共场所进行监控，以期发现不特定的行政违法行为人与公示嫖娼一样找不到法律依据。
（本文成稿于2003年5月，被多家报刊采用，其中2006年6月6日，法制日报《专家：江苏轻罚因生活所迫卖淫规定无法律效力》一文引用了近千字。）
王克先 浙江新时代律师事务所